¿Qué priorizar en una primera fase de reformas económicas en Cuba?
La primera transformación de alto impacto es la corrección de los precios relativos y del tipo de cambio. Ese sería, probablemente, el choque más importante de una reforma de mercado.
En 2026 se han acumulado un conjunto de condiciones internacionales, junto al agravamiento de la crisis económica, social y política en Cuba, lo que aumenta la posibilidad de una transformación más profunda de la economía.
La forma concreta en que podría configurarse el escenario político en el que se producirían esos cambios sigue siendo difícil de anticipar.
Desde el punto de vista económico, es posible y necesario elaborar una hoja de ruta que permita identificar las fases de una eventual transformación y las prioridades que deberían orientar cada una de ellas.
Una aproximación preliminar a esa hoja de ruta en tres fases fue presentada en Miami recientemente por economistas prominentes cubanos al Cuba Study Group. La primera sería una etapa de estabilización y transformaciones de emergencia; la segunda, un proceso de reactivación productiva más amplio; y la tercera, una fase orientada a definir de manera más estratégica el modelo de desarrollo económico y social de largo plazo del pais.
Esta secuencia parte de una idea básica: la economía cubana no puede aspirar a corregir simultáneamente todo el acumulado de desequilibrios macroeconómicos, restituir el deterioro de la infraestructura y del aparato productivo, revertir el costo social de la crisis y, al mismo tiempo, crear de inmediato todas las condiciones institucionales, regulatorias y de transparencia y predicibilidad que requerirían el capital internacional y la inversión de mayor escala.
En cualquier proceso de transformación las capacidades institucionales, humanas y financieras para diseñar, coordinar y potenciar sus efectos son limitadas. La secuencia de cambios no puede ser ni excesivamente lenta, como ha venido ocurriendo, ni derivar en un proceso desorganizado y caótico de liberalización y privatización que termine por agravar la contracción productiva y los costos sociales, y genere espacios de captura de rentas por parte de las élites.
En medio de un proceso de negociación entre el gobierno cubano y los Estados Unidos cuyo alcance final sigue siendo incierto, resulta útil proponer, desde una perspectiva económico-técnica, una hoja de ruta sobre las transformaciones que deberían priorizarse en una primera fase de cambio económico en Cuba, en caso de que estas reformas encuentren allí una ventana de viabilidad.
Propuestas de este tipo pueden resultar útiles para ambas partes. Sin pretender sustituir la negociación política, una hoja de ruta de reformas puede contribuir a dotar de un contenido económico organizado y fundamentado a los diálogos y a delimitar mejor los posibles espacios de acuerdo.
Dos transformaciones estructurales para priorizar en la primera fase
En esa primera fase de estabilización y transformaciones de emergencia, los objetivos deben ser alcanzables y coherentes con el punto de partida crítico de la economía cubana. Esto implica reconocer el deterioro acumulado de la infraestructura económica y social del país, visible en el sistema eléctrico, el transporte, la vivienda, los acueductos, las redes logísticas y los servicios de salud.
También supone reconocer la pérdida de capital humano asociada a la emigración y al envejecimiento poblacional, así como la baja competitividad y la obsolescencia tecnológica de la mayoría de los sectores económicos.
Y reconocer que ya se ha producido, aunque de forma incompleta y socialmente costosa, cierta corrección de los desequilibrios fiscales y monetarios. La inflación y la depreciación del tipo de cambio han tendido a moderarse desde los picos previos, pero más debido a un ajuste por empobrecimiento que a la aplicación de un programa coherente de estabilización.
Por esa razón, la estabilización en esta primera fase no debe entenderse en un sentido estrechamente monetario. No se trata solo de bajar la inflación o reducir el déficit fiscal. En las condiciones actuales de Cuba, estabilizar significa también detener el deterioro de la oferta productiva, dar un piso mínimo de condiciones sociales a los hogares y generar condiciones elementales de confianza para la operación exitosa del sector privado y el capital internacional de pequeña escala.
En un horizonte de dos o tres años no es realista pensar que Cuba podrá completar todas las transformaciones institucionales, regulatorias y políticas que exigiría un entorno plenamente funcional para atraer el gran capital o para redefinir su modelo de inserción internacional. Esos cambios más profundos deberán abordarse en fases posteriores.
Pero sí es posible, desde el inicio, introducir reformas que potencien al sector privado ya existente en Cuba, hoy uno de los pocos espacios con capacidad de adaptación, generación de oferta, empleo e ingresos.
También es razonable pensar que una parte de la comunidad cubana en el exterior, con capital, redes y conocimiento empresarial, podría comenzar a invertir aun en un contexto de alto riesgo, siempre que se abran oportunidades de retorno y existan reglas más claras y condiciones mínimas de seguridad jurídica.
En el plano más estructural, esta primera fase debería priorizar dos transformaciones de alto impacto.
La primera es la corrección de los precios relativos y del tipo de cambio. Ese sería, probablemente, el choque más importante de una reforma de mercado.
En sus intenciones cambiarias, tendría algún parecido al “ordenamiento monetario” de 2021, en tanto implicaría corregir distorsiones en el sistema de precios y unificar las tasas de cambio. Pero a diferencia de aquella experiencia, esta vez la corrección debería ir acompañada de una liberalización económica que permita al sector privado, a la agricultura y a otros actores productivos responder a los nuevos incentivos y señales del mercado.
La segunda gran transformación sería avanzar en la reasignación de recursos y del empleo dentro de la estructura productiva. Aunque en esta primera fase no se recomienda transitar por un proceso acelerado de privatización, sí sería necesario cerrar, fusionar o reestructurar empresas estatales que no sean rentables una vez que se corrijan los precios relativos y el tipo de cambio.
Ese proceso generaría inevitablemente un choque en el empleo y en la organización del aparato productivo, pero podría y debería ser amortiguado mediante dos mecanismos complementarios: por un lado, la rápida ampliación de espacios económicos para el sector privado, de modo que este pueda absorber trabajadores y recursos; por otro, la creación de subsidios temporales y mecanismos de apoyo para los trabajadores afectados por esa reestructuración.
Un componente especialmente complejo de esta primera fase es el tratamiento de GAESA (Grupo de Administración Empresarial, S.A.). Dado el peso que ejerce este conglomerado militar sobre sectores estratégicos de la economía cubana —incluidos el sistema financiero, el turismo, el comercio exterior y el control de las reservas internacionales—, no es lógico ni efectivo diseñar una transformación nacional productiva que lo deje por fuera.
Si se busca que las reformas tengan credibilidad macroeconómica, coherencia productiva y legitimidad social, será necesario avanzar en el desmantelamiento de GAESA, en la reducción de su control monopólico y en la transferencia de sus funciones a estructuras civiles y más transparentes.
La velocidad y el grado en que esto pueda ocurrir serán, sin embargo, el resultado del equilibrio de poder que emerja en la negociación política y del tipo de acuerdos que se alcancen con los Estados Unidos.
Criterios para definir otras reformas en la primera fase
Junto a estas dos transformaciones estructurales de mayor alcance, la primera fase también requiere un conjunto de políticas y medidas complementarias en los ámbitos de la política monetaria, la fiscal y la inversión extranjera.
Del mismo modo, será necesario priorizar transformaciones en sectores fundamentales como la energía, la agricultura y el turismo, este último especialmente relevante por sus capacidades instaladas y por su potencial para beneficiarse de una eventual flexibilización de las sanciones.
A lo anterior se suma la necesidad de definir políticas sociales capaces de mitigar los costos del ajuste y garantizar un mínimo de protección para los grupos más vulnerables.
En ese contexto, a continuación se proponen nueve criterios que podrían servir de base para la selección de políticas y reformas que deberían priorizarse en esa primera etapa:
1. Gravedad del problema que se busca corregir.Se priorizarán las reformas orientadas a enfrentar los desequilibrios más severos y deficiencias más urgentes de la economía cubana.
2. Capacidad institucional para su implementación.En una fase inicial se priorizarán medidas cuya implementación, supervisión y coordinación exijan menores niveles de capacidad institucional. Las reformas más complejas —desde el punto de vista administrativo, regulatorio o de ejecución—, podrían posponerse para las próximas fases.
3. Posibilidad de movilizar recursos financieros para su implementación.Se favorecerán las reformas cuya puesta en práctica pueda apoyarse en recursos disponibles o con probabilidad razonable de obtenerse en el corto plazo, ya sea mediante la flexibilización de sanciones, créditos, la llegada de inversión, la generación o ahorro de divisas, una mejor reasignación de recursos internos o mediante la ayuda o asistencia internacional (que también debe focalizarse).
4. Disponibilidad de infraestructura y de capital físico existentes. Tendrán prioridad las reformas en sectores o actividades que ya cuenten con una base mínima de infraestructura, equipamiento, capacidades logísticas o activos físicos aprovechables. Esto reduce los costos de arranque, facilita la implementación y permite obtener resultados en plazos más breves.
5. Compatibilidad con las restricciones demográficas y de capacidades humanas.Se dará prioridad a reformas acordes con la disponibilidad real de la fuerza de trabajo, los perfiles ocupacionales y las capacidades técnicas del país. La emigración, el envejecimiento poblacional y las brechas de calificación limitan la viabilidad de transformaciones que demanden grandes volúmenes de mano de obra o profesiones altamente especializadas.
6. Efecto multiplicador sobre el resto de la economía. Recibirán mayor prioridad las reformas que al aplicarse en un ámbito específico, generen encadenamientos positivos en otros sectores o ayuden a corregir simultáneamente varios cuellos de botella. Se trata de privilegiar medidas con capacidad para destrabar procesos más amplios de estabilización y reactivación.
7. Rapidez esperada de los resultados.En la primera etapa deben privilegiarse medidas capaces de producir efectos relativamente rápidos sobre la estabilización, la oferta productiva y el abastecimiento de bienes y servicios esenciales, y que puedan generar confianza y apoyo a los cambios.
8. Efecto en el bienestar y en la legitimidad social de las reformas. Se priorizarán las reformas que contribuyan de manera más clara a detener el deterioro del bienestar, a proteger a los grupos más vulnerables y a distribuir de forma más equitativa los costos del ajuste. También se valorará su capacidad para sostener legitimidad social, dado que las reformas que concentran sus beneficios en pocos actores o trasladan desproporcionadamente sus costos a los hogares tienden a perder respaldo y a enfrentar mayores riesgos de bloqueo o reversión.
9. Evidencia y antecedentes internacionales favorables.Se priorizarán reformas respaldadas por experiencias internacionales exitosas o por lecciones comparadas útiles para su diseño e implementación. La evidencia internacional no sustituye el análisis del caso cubano, pero sí ayuda a identificar políticas con mayor probabilidad de éxito.