Los desafíos del sector privado en el modelo económico cubano. Primera parte

La expansión del sector privado es uno de los cambios más reconocibles en la economía y la sociedad cubanas desde 1990, tendencia que se ha acelerado durante los últimos años. Aunque menos visible, la actividad productiva privada siempre tuvo cierto papel incluso en el período posterior a 1968. Pero fue la crisis económica de los 90 la que catapultó al sector al primer plano. Esta transformación no ha estado exenta de contradicciones, restricciones y retrocesos. Como resultado, su impacto económico está muy alejado de su verdadero potencial.

Este artículo analiza el papel del sector privado (específicamente el cuentapropismo y las micro, pequeñas y medianas empresas privadas, MPYMES) en la economía cubana y propone un conjunto de pasos para ampliar significativamente su papel y convertirlo en un verdadero motor de transformación y desarrollo. 

El sector privado en las economías centralmente planificadas _^[1]

Desde la misma década de los 50, cuando apenas se habían consolidado los gobiernos socialistas en Europa del Este, se generó un fuerte debate académico alrededor de la necesidad de introducir reformas en el “sistema”. En esa etapa, la mayoría de las propuestas se orientaron hacia el sector estatal: mayor autonomía y mejores incentivos para las empresas estatales, descentralización del manejo económico, mientras se insistía en mantener la propiedad “social” sobre todos los medios de producción, excepto en actividades marginales (Kornai, 1992). 

Las economías de planificación centralizada (EPC) compartían una característica distintiva: su estructura productiva aparece dominada por un número relativamente reducido de grandes empresas estatales que enfrentan escasa o nula competencia en su sector de actividad y producen cantidades insuficientes de bienes de consumo con baja eficiencia. Sin embargo, las transformaciones más importantes no tuvieron lugar en la empresa estatal.

El sector privado fue el responsable de algunas de las tendencias más relevantes en el socialismo clásico.^[2] En las etapas previas a las reformas, las EPC estaban plagadas de actividad privada o “segunda economía”,^[3] en la que la iniciativa individual responde a señales del mercado, a veces incluso desde las mismas empresas estatales. Los rígidos planes centrales y la escasez crónica en los circuitos de consumo favorecieron el florecimiento de la actividad privada informal (Pérez-López, 1995). Esta proveía una corrección parcial de los problemas inherentes al sistema, lo que la hacía funcional al mismo. Con diferencias entre países, estos mecanismos permitían el acceso a bienes de consumo de alta demanda y la generación de ingresos adicionales para los hogares.

En ese sentido, estos circuitos hacían más llevadera la vida, aliviando la insatisfacción de los ciudadanos, por lo que fueron generalmente tolerados por las autoridades. La “segunda economía”, portadora de instintos empresariales y necesidades de consumo que nunca desaparecieron, se convirtió en una característica estructural de estas economías (Torres & Fernández, 2020). El sistema económico mismo generaba los incentivos para justificar su existencia, lo que a su vez le permitía a este lidiar con algunas de sus manifestaciones más incómodas. 

Durante la etapa del “socialismo reformado”, la actividad no estatal se expandió hacia ramas consideradas no esenciales para el conjunto de la economía (Mizsei, 1992). Lo que sorprendió a los reformadores fue la rapidez del despliegue y su vertiginoso crecimiento. Esto contrastaba enormemente con la manera tradicional de conducir la economía, que se basaba en los planes centrales, las prioridades de turno y las campañas recurrentes para sacar adelante o destrabar los sectores con problemas. En contraposición, no se requerían campañas de convencimiento ni exhortación oficial alguna para estimular el nacimiento de negocios privados. A pesar de un clima regulatorio e ideológico adverso, los emprendimientos se reproducían incesantemente (Kornai, 2008).

La emergencia del sector está rodeada de numerosas contradicciones y contrapesos. La actividad productiva privada genera la necesidad del establecimiento de relaciones de mercado. Al fin y al cabo, se trata de unidades autónomas a cargo de decisiones operativas y estratégicas consistentes con el objetivo de obtención de utilidades, usando las “señales” que emanan de un sistema de precios relativamente libres. Estos elementos, propiedad privada y mercado, son ajenos al modelo vigente,^[4] por lo que se genera un debate interminable en relación con los límites necesarios, el marco en el que debe operar, la coherencia respecto al modelo ideal que se aspira a construir, etc. Esta restricción ideológica es persistente y tiene efectos concretos en el diseño de las políticas públicas hacia el sector.

Aun en ese contexto, la tendencia del sector es hacia la expansión, lo que presiona significativamente otros equilibrios internos del modelo. Por ejemplo, el diferencial de remuneración respecto a empleos en entidades estatales puede llegar a ser sustancial, en particular para trabajadores de la administración pública y los servicios sociales (lo que en Cuba se denomina “presupuestado”). Ello estimula el trasvase de fuerza de trabajo, un flujo que se acrecienta en períodos de crisis. Estos efectos son vistos con recelo por las autoridades y no pocos ciudadanos, específicamente aquellos que no se benefician directamente del sector privado.

El dinamismo de esa actividad privada y la necesidad perenne de adaptarse y sobrevivir en un entorno hostil genera nuevas formas de organización social que escapan a las lógicas típicas del modelo. Por ejemplo, lo común es que se desarrollen las relaciones horizontales entre unidades de diverso tamaño y sector, lo que se contrapone con el predominio de instrucciones verticales en el sector estatal. Como resultado, se debilitan las instrucciones del planificador central.   

El sector propicia un contexto más propicio para el empoderamiento de individuos y familias, ampliando las cuotas de libertad para tomar decisiones autónomas. Aunque la existencia y desarrollo del sector privado no garantiza la emergencia de una economía de mercado, o cambios políticos sustanciales, es una condición necesaria no solo para sentar las bases de una sociedad nueva, sino también para garantizar que lo nacional no quede a merced de fuerzas externas ante el menor desarrollo relativo.

Como consecuencia, es fácil advertir que, si bien el sector privado puede ofrecer soluciones a necesidades insatisfechas, sus manifestaciones principales provocan tensiones y contradicciones que resultan en un empeño permanente por parte de las autoridades de contener su desarrollo y limitar su alcance en la economía. 

El sector privado urbano en Cuba

Cuba ha transitado por diversos períodos donde se pueden reconocer las características fundamentales descritas anteriormente. En su forma tradicional, la empresa privada de gran tamaño de capital nacional existió hasta diciembre de 1962. Las pequeñas empresas y los negocios familiares subsistieron hasta la bien conocida “Ofensiva Revolucionaria” de marzo-abril de 1968, cuando se nacionalizaron más de 55 000 negocios (Ritter & Henken, 2019). Durante la siguiente década este segmento se redujo al mínimo, aunque no desapareció, pasando a formar parte de la “segunda economía” (Pérez-López, 1995). 

En el verano de 1978 se legalizó el trabajo “autónomo” con el propósito de mejorar el suministro y la calidad de ciertos bienes y servicios, reducir el desempleo y disminuir el tamaño del “mercado subterráneo”. Ello prueba que, a pesar del dominio del sector estatal, este último no fue capaz de atender adecuadamente la demanda en sectores específicos, ni crear suficiente empleo. Hacia fines de los años 80 se estima que había unos 40 000 trabajadores ejerciendo actividades privadas de manera legal, y un número indeterminado prestando servicios y ofertando bienes diversos en la informalidad.

La profunda crisis de los 90 ofreció nuevas oportunidades.  Los cambios legales más importantes ocurrieron en 1993, cuando se autorizó el ejercicio del denominado “trabajo por cuenta propia”, y en 1995 se incluyó la gastronomía como una de las actividades autorizadas, una categoría que probó ser muy popular. El número de “cuentapropistas” alcanzó un pico de poco más de 208 000 licencias vigentes a principios de 1996 (Oficina Nacional de Estadísticas e Información [ONEI], varios años). Este primer despliegue enfrentó restricciones notables que fueron aumentando discrecionalmente de acuerdo con las prioridades de las autoridades. Entre los obstáculos más importantes se pueden citar las limitaciones a la contratación de trabajadores (solo familiares), la lista de categorías permitidas concentrada en ramas de servicios de bajo valor agregado, el tratamiento fiscal desfavorable y el nulo acceso al crédito en el sistema bancario.

Después de 1996 no se introdujeron medidas estructurales adicionales. Las autoridades cubanas habían subrayado en numerosas ocasiones que los limitados cambios eran vistos como “males necesarios”. La mejoría del entorno internacional en ello jugó su papel, tanto los vínculos con Venezuela como los intercambios con la nueva izquierda latinoamericana. Este retroceso alcanzó a los cuentapropistas. Progresivamente se redujo la proporción de solicitudes aprobadas, aumentaron los controles de las autoridades y se paralizó la emisión de nuevas licencias en las actividades más populares. El aparente buen desempeño de la economía cubana a comienzos del siglo XXI no requería la expansión del sector. 

La llegada de Raúl Castro a la presidencia en 2008 ofrece un nuevo impulso. El “cuentapropismo” se benefició de la ampliación de la lista de actividades permitidas, la posibilidad de contratación de fuerza de trabajo, el incremento del límite máximo de gastos deducibles para el pago de impuestos y la inclusión de todos los trabajadores del sector en el sistema público de seguridad social.^[5] En gran medida esta flexibilización era parte de un plan más amplio para reducir el empleo en el sector público^[6] y contener el gasto social. Se pretendía aumentar la inversión productiva y acelerar la dinámica del PIB.    

Otros cambios microeconómicos favorecieron la iniciativa privada. En 2009 se autorizó la venta en el mercado doméstico de equipos de reproducción de audiovisuales y computadoras, la adquisición de líneas de telefonía móvil o la pernoctación en instalaciones hoteleras previamente reservadas para visitantes internacionales. En 2012 se autorizó la compra y venta libre de casas y autos.^[7]

En 2013 se implementó una reforma en el código migratorio que eliminaba las restricciones para los viajes al extranjero, a la vez que protegía los derechos y propiedades de aquellos que establezcan su residencia fuera del país, relajando los requisitos para conservar la residencia permanente. La escasez crónica de bienes de consumo y de inversión en el mercado doméstico dio paso a la consolidación de redes privadas de aprovisionamiento que traen mercancías desde otros países (Torres, Cruz, & Carmona, 2022).

El año 2016 fue un punto de inflexión para el sector. La lógica aparente observada hasta entonces, basada en la necesidad de cambios para mejorar el desempeño económico, se dejó a un lado. El mercado y el sector privado fueron considerados responsables del aumento de precios en bienes sensibles como los alimentos^[8] o el incremento en la desigualdad. Desde el exterior, la identificación del sector como la avanzada de transformaciones más profundas generó reservas en círculos influyentes del gobierno. La combinación de los dos resultó en reformas estancadas.

En el verano de 2017 las autoridades decidieron que no se emitirían nuevas licencias para cuentapropistas para una variedad de actividades, y que se introducirían cambios en el marco regulatorio. Para justificar esa decisión se dieron una amplia gama de razones, entre ellas la evasión fiscal, el uso de materias primas obtenidas ilegalmente, la imprecisión e insuficiencia de controles, y deficiencias en la contratación para el suministro de servicios o productos por parte de empresarios individuales, cooperativas y empresas privadas extranjeras. Más de once meses después, en julio de 2018, se publicaron numerosas normas legales que modificaban el marco regulatorio.

Este nuevo episodio en el zigzag interminable alrededor del sector privado fue anunciado bajo el título eufemístico de "Política para el Perfeccionamiento del Trabajo por Cuenta Propia". La gran mayoría de los cambios constituyeron nuevas restricciones para el ejercicio de estas actividades. Desde el inicio hubo un descontento generalizado. En una decisión inusual, especialmente debido a la sensibilidad del tema, los funcionarios cubanos revirtieron algunas de las regulaciones más dañinas en diciembre de 2018.^[9] No obstante, se consumó otro retroceso innecesario en el ascenso inevitable del sector privado.

La llegada de las MPYMES

En medio de la crisis económica y social profundizada por el contexto de la COVID 19, en agosto de 2021 fue aprobado un marco regulatorio que actualizó las normas para el trabajo por cuenta propia, ^[10]que propició mayor flexibilidad para la creación de cooperativas no agropecuarias (CNA), y que estableció los requisitos para la creación de Micro, pequeñas y medianas empresas privadas (MPYMES). ^[11]

En las nuevas regulaciones puede destacarse un conjunto de aspectos que suponían avances con respecto a la situación anterior:

• Se expande el espectro de actividades a realizar a partir del uso del Clasificador Nacional de Actividades Económicas como referente (se elimina la lista positiva^[13]), con áreas prohibidas al desempeño de los privados explicitadas en una lista negativa. Se eliminan los alcances de actividad que restringían los bienes y servicios que podrían suministrarse con una licencia específica, y se otorgan permisos a los proyectos privados que se presenten e incluyan las más diversas actividades. Las actividades prohibidas son aplicables a todo el sector no estatal.

• Se generaliza la posibilidad de crear cooperativas no agropecuarias (CNA), eliminándose las restricciones a su creación existentes en el pasado que respondían a un enfoque “experimental”.

• Existencia de canales formales de acceso al comercio exterior a todas las formas no estatales, utilizando empresas de comercio exterior estatales como intermediarias para las exportación e importación.

• Se abre la posibilidad de crear micro, pequeñas y medianas empresas (nuevas, o a partir de emprendimientos previos) que pueden ser privadas, estatales o mixtas. Para los privados, supone la posibilidad de crear estructuras empresariales formales con personalidad jurídica propia, de lo cual se carecía en el marco regulatorio anterior creado para el “trabajo por cuenta propia”. Se formaliza la figura del “socio”, que posibilita consolidar el capital de varios participantes.

• La legislación contiene lenguaje que sugiere la necesidad de igualar condiciones de operación de las nuevas MPYMES con respecto a los demás actores económicos reconocidos.

• Se indica que las nuevas MPYMES podrán acceder a cualquier forma lícita de financiamiento. Con posterioridad se publicaron medidas accesorias que por primera vez conciben la posibilidad acceso a créditos en divisa a MPYMES y CNA.

• Se abre la posibilidad de que una MPYME ya constituida se convierta en contraparte de socios foráneos para el desarrollo de inversiones con capital extranjero. Si bien las regulaciones no hacen referencia a esta posibilidad, tampoco la prohíben.

Indiscutiblemente, el nuevo marco regulatorio supuso un avance con respecto al existente, sumamente restringido para el cuentapropismo, el cual desde su propia creación resultaba contradictorio al catalogar como trabajo por cuenta propia a negocios con volumen de actividad y estructura de empresas. Varias de las nuevas medidas --entre ellas la personalidad jurídica, el acceso a canales de comercio exterior, la creación irrestricta de CNA, y la ampliación del espectro de actividades permitidas--, constituían viejos reclamos por parte del sector privado y académico.

No obstante, permanecieron un conjunto de restricciones en el nuevo marco regulatorio, que mantendrán limitado el aporte que puede realizar una parte importante del sector privado. Entre estas pueden destacarse las siguientes:

• A pesar de las declaraciones oficiales de garantizar un tratamiento equitativo a todos los actores de la economía, en la práctica ello no se cumple (por ejemplo, las MIPYMES estatales pueden desempeñarse en muchas más áreas que sus homólogas privadas, se mantiene el monopolio estatal en la intermediación del comercio exterior, etc.).

• El proceso de aprobación y otorgamiento del registro sigue siendo administrativo y contiene intermediaciones innecesarias^[13].

• La lista de actividades restringidas mantiene prohibiciones para el acceso de las formas no estatales al desarrollo de actividades profesionales (por ejemplo, arquitectura, consultorías, entre otras), otras vinculadas a la actividad turística (por ejemplo, servicios de guías, venta de paquetes integrales, agencias de viajes, entre otras), o servicios financieros.

• Las regulaciones restringen a las personas naturales a ser socios exclusivamente de una sola MPYME, cuando un individuo bien pudiera desarrollar disímiles emprendimientos.

• El régimen tributario es oneroso en comparación con las cooperativas (mucho menos abundantes y atractivas como sujeto económico) y con las empresas extranjeras. Recientemente se eliminaron algunos de los incentivos fiscales que se ofrecían a las MPYMES, los que ya eran insuficientes en comparación con los que se ofrecen al capital extranjero.

• La inversión extranjera parece permitida “por omisión”. En la práctica, a pesar de declaraciones positivas, no se ha legislado el establecimiento de joint ventures entre MIPYMES y CNA con capitales extranjeros en normas específicas que hagan efectivo un derecho ya reconocido por la ley de inversión extranjera de 2014.

• Las empresas privadas medianas (hasta 100 trabajadores) tienen un límite de crecimiento impuesto artificialmente por la ley, dado que la empresa más grande solo puede emplear 100 trabajadores. No se ha aclarado qué ocurriría una vez alcanzado ese límite. En la práctica existen varias empresas que sobrepasan esa cifra de empleados, pero se ven obligadas a usar subterfugios legales para evadir la restricción, propiciando la corrupción y entronizando una cultura de ruptura de las leyes.

Es revelador que las MPYMES se dirigen a actividades como la gastronomía (22.3%), la construcción (20.3%), la manufactura (19.3%) y el comercio (4.3%), sectores que atienden directamente necesidades insatisfechas del consumidor local (Díaz, 2023).^[14] Una encuesta realizada en junio de 2022 reveló que la manufactura ligera (39,5%), los servicios personales y empresariales (27,2%) y la construcción (25,2%) son los sectores dominantes entre las empresas de nueva creación (Odriozola, 2023).^[15]

[1] La descripción se refiere a las economías centralmente planificadas europeas, incluyendo a la extinta Unión Soviética, y destaca las regularidades más significativas entre casos muy diversos. 

[2] Término usado por János Kornai para referirse a la etapa previa a las reformas limitadas que se introdujeron en algunos países, orientadas a ampliar el uso del mercado como mecanismo de coordinación. 

[3] Este término tiene un significado más abarcador que incluye aquellas actividades realizadas fuera del control estatal y los planes formales sobre la base de relaciones de mercado. Esto incluiría contrabando de recursos sustraídos del sector público, cobro de servicios sociales formalmente gratuitos, producción de bienes y servicios sin licencia, entre otras.  

[4] Entendido como la planificación centralizada.

[5] Aunque con un impacto muy reducido en empleo, también se autorizó por primera vez la constitución de cooperativas fuera del sector agropecuario, aunque el proceso de aprobación se extendía hasta el Consejo de MInistros, en un mecanismo poco transparente.  

[6] Se planteó que había un exceso de más de un millón de trabajadores en las plantillas del Estado, cuya reducción requería la creación de esos empleos por otros actores. 

[7] En conjunto, estos cambios permitieron la obtención de capital semilla para inversión en negocios, y también el despliegue de actividades “intensivas” en inmuebles como gastronomía o alojamiento, históricamente entre las categorías más lucrativas y populares. 

[8] Un fenómeno no comprobado totalmente, pero que contó con alguna evidencia sistematizada sobre todo en los polos turísticos, incluyendo a La Habana. 

[9] El contexto había cambiado. Miguel Díaz-Canel tenía menos de un año en el cargo, y se preparaba el referéndum constitucional. Además, ese mismo mes comenzó a funcionar el acceso a Internet desde los móviles. 

[10] Los negocios que funcionan bajo una licencia de trabajador por cuenta propia que lleguen a emplear más de tres trabajadores, están obligados a convertirse en empresa privada, que implica obligaciones tributarias y normas contables más exigentes.

[11] estas propuestas ya estaban recogidas en la denominada Conceptualización del Modelo Económico y en el Plan de Desarrollo hasta 2030 desde 2016. La propiedad privada sobre medios de producción se reconoció formalmente en la nueva Constitución aprobada en 2019. 

[12] Hasta ese momento se usaba un listado de actividades aprobadas cuya definición podía llegar a ser imprecisa. Un reclamo persistente fue cambiar el enfoque hacia una lista “negativa”, solo mencionar las ramas donde no podría participar el sector privado, bajo el supuesto de que fuese un número reducido. 

[13] Además, se han introducido restricciones hacia los proyectos cuya actividad principal es el comercio, y se han acotado a siete el número máximo de actividades posibles en el objeto social.

[14] Ciertamente una parte de los restaurantes más elegantes se orientan a los visitantes internacionales, pero conviene recordar que la categoría de “gastronomía” incluye mucho más que este relativamente pequeño número de restaurantes concentrados en los polos turísticos más importantes. 

[15] Una parte de las MPYMES son reconversiones de negocios que ya existían como cuentapropistas.

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