Paradojas y desafíos del cooperativismo no agropecuario en Cuba (2011–2026)

Hasta 2010, el cooperativismo cubano se limitaba casi por completo al sector agropecuario. La situación cambió en 2011, cuando los Lineamientos del VI Congreso del PCC impulsaron una actualización económica orientada a diversificar los actores productivos. En ese nuevo escenario, aunque la empresa estatal conservó su centralidad, se abrió espacio a la inversión extranjera, al trabajo por cuenta propia y, de manera destacada, a las Cooperativas No Agropecuarias (CNA), concebidas como la cuarta etapa del movimiento cooperativo.

La literatura especializada distingue cooperativas de consumo, producción y trabajo, que en economías de mercado se traducen en estructuras dinámicas capaces de operar desde consorcios de compra hasta servicios públicos y entidades de crédito. En Cuba, sin embargo, esta versatilidad ha sido reemplazada por un diseño institucional que reduce a las cooperativas a un apéndice administrativo, limitando su autonomía y eficiencia.

Este análisis adopta el modelo de la Triple Hélice (Estado–academia–sector productivo) para identificar las distorsiones que frenan el desarrollo del cooperativismo no agropecuario. El estudio se organiza en tres dimensiones:

• Regulatoria, centrada en el papel de gobiernos territoriales y organismos de control;
• Financiera, enfocada en el acceso a recursos, banca estatal y fondos locales;
• Capacitación, que examina el acompañamiento académico y profesional disponible.

La dimensión regulatoria: entre el experimento y el control.

La institucionalización de las Cooperativas No Agropecuarias (CNA) en Cuba ha estado marcada por una hiperactividad normativa. En apenas una década, el sector ha sido regulado por cuatro marcos legales distintos, evidenciando un proceso de ensayo y error que ha afectado su autonomía, su capacidad de escalar y su sostenibilidad. 

• El Decreto-Ley 305/2012 marcó el inicio del sector, abriendo por primera vez la posibilidad de crear cooperativas fuera del ámbito agropecuario. Aunque incorporó principios cooperativos universales, nació como un experimento fuertemente tutelado: la autonomía quedó subordinada a la supervisión ministerial y a la aprobación caso a caso.
• El Decreto-Ley 366/2018 representó un giro restrictivo. Bajo el argumento de corregir “distorsiones”, el Estado eliminó las cooperativas de segundo grado y limitó la actividad de las CNA a su provincia de origen, confinándolas a mercados reducidos y poco dinámicos. Además, reforzó la visión de que estas cooperativas deben asumir actividades secundarias, relegándolas a un rol auxiliar dentro del modelo económico y bloqueando su entrada a sectores de mayor complejidad tecnológica.
• La Constitución de 2019 reconoció la propiedad cooperativa como una forma diferenciada, lo que permitió depurar el sector: muchas entidades que operaban como cooperativas por falta de alternativas migraron hacia las Mipymes (“Micro, pequeñas y medianas empresas”). El reconocimiento constitucional no se tradujo en diversificación ni en mayor autonomía.
• El Decreto-Ley 47/2021 introdujo avances conceptuales al reconocer a las cooperativas como entidades económicas y ofrecer incentivos fiscales vinculados a proyectos de desarrollo local y parques científico-tecnológicos. No obstante, la estructura regulatoria mantuvo su rigidez: la gobernanza interna sigue poco definida y el control estatal continúa prevaleciendo sobre la gestión autónoma.

En conjunto, la dimensión regulatoria revela un patrón consistente: las CNA operan en un entorno legal inestable, restrictivo y altamente tutelado, que limita su capacidad de consolidarse como actores económicos relevantes y de contribuir de manera significativa al desarrollo local.

La dimensión financiera: diversificación de fuentes y rigidez bancaria.

A partir de 2021, la dimensión financiera del cooperativismo no agropecuario experimentó su cambio más profundo desde la creación de las CNA. El Decreto-Ley 47/2021 introdujo un cambio relevante al flexibilizar la constitución del patrimonio inicial. Por primera vez, los socios pueden aportar bienes y derechos valorables —herramientas, locales, maquinaria— sin necesidad de liquidez inmediata, y se eliminó el monto mínimo por socio. Esta implementación se ve limitada por la falta de un mercado de avalúos transparente y de instituciones especializadas.

La banca estatal adquirió un rol más activo con la Resolución 147/2021, que habilitó créditos en pesos cubanos para capital de trabajo e inversiones a largo plazo. No obstante, el acceso efectivo sigue restringido por análisis de riesgo conservadores, exigencias de garantías difíciles de cumplir y la depreciación acelerada de la moneda nacional. 

La creación de la Financiera de Microcréditos S.A. abrió la posibilidad de acceder a financiamiento en MLC, pero solo para cooperativas capaces de generar divisas mediante exportaciones o ventas en la Zona Especial de Desarrollo Mariel. Esto ha generado una brecha creciente entre las CNA orientadas a servicios locales —sin acceso a divisas— y aquellas con perfil exportador, que sí pueden importar insumos, adquirir tecnología y sostener operaciones en un contexto inflacionario. 

El Decreto 33/2021 integró a las cooperativas en la estrategia de desarrollo territorial, permitiéndoles concursar por fondos municipales, provinciales y de cooperación internacional. En teoría, esto debería fortalecer la autonomía local; en la práctica, su impacto depende de la capacidad técnica de los gobiernos territoriales para evaluar proyectos, gestionar riesgos y articular alianzas. 

Finalmente, al centralizar todo el flujo financiero en la banca estatal, se impide que el sector genere sistemas propios de apoyo mutuo, como ocurre en países con tradición cooperativa. Esta dependencia estructural mantiene a las CNA bajo una tutela financiera que, en momentos de crisis de liquidez estatal, paraliza su crecimiento y limita su resiliencia. La falta de finanzas solidarias no es un vacío técnico, sino un límite político que define el techo del modelo.

La dimensión de capacitación: el vacío del acompañamiento.

A diferencia de los avances normativos y financieros, la dimensión de capacitación es el área más rezagada del cooperativismo no agropecuario en Cuba. Durante más de una década, el Estado ha perfeccionado los mecanismos de control y fiscalización, pero ha mantenido una marcada inactividad en la formación profesional necesaria para sostener el desarrollo del sector. 

Históricamente, la capacitación estuvo subordinada a un esquema sectorial: cada cooperativa quedaba bajo la tutela del ministerio correspondiente a su actividad, un modelo centrado en la supervisión administrativa más que en el desarrollo de capacidades. El Decreto-Ley 47/2021 intentó corregir esta fragmentación al trasladar la función de acompañamiento al Ministerio de Economía y Planificación mediante el Consejo Nacional de Actores Económicos. 

Sin embargo, la reforma quedó incompleta: propuestas esenciales como la creación del Instituto Nacional de Cooperativismo (INCC) no se han materializado, y la ausencia de una institución especializada mantiene la capacitación dispersa y dependiente de organismos burocráticos que priorizan el control sobre la formación empresarial. Se reorganizó la estructura, pero no se creó la infraestructura pedagógica necesaria.

La universidad cubana tampoco ha logrado desempeñar un papel decisivo. Aunque el Ministerio de Educación Superior incluyó al sector no estatal en sus objetivos estratégicos, la meta de cobertura —apenas un 30%— es insuficiente para un país que aspira a diversificar su matriz productiva. La oferta académica de alto nivel se concentra en programas de maestrías en gestión cooperativa de FLACSO y del CE‑GESTA. En el pregrado, los ejemplos son más bajos aun, con un solo ejemplo en el CE‑GESTA.

Esta debilidad contrasta con la infraestructura formativa del cooperativismo agropecuario, que cuenta con décadas de institucionalización y apoyo estatal. Las CNA, en cambio, carecen de finanzas solidarias y de cooperativas de segundo grado que les permitan crear sus propias escuelas de gestión, lo que las coloca en desventaja estructural dentro del ecosistema económico nacional.

Finalmente, la inactividad estatal en materia de capacitación funciona también como un mecanismo de control. Al restringir la formación técnica y al impedir que las cooperativas organicen sus propios sistemas de educación, se limita su autonomía y se perpetúa un modelo donde la disciplina administrativa prevalece sobre la innovación y la eficiencia. La ausencia de un sistema de capacitación especializado no es un vacío accidental, sino un componente estructural que contribuye a la asfixia del sector.

Tabla 1. Empleo (en miles de trabajadores) en las CNA 2013-2024

Fuente: Elaboración propia a partir de Anuarios Estadísticos (ONEI). Nota: Los datos de 2024 para Empleo y Salario (Libro 7) han sido omitidos por la ONEI en su edición más reciente, impidiendo verificar la profundización de esta tendencia regresiva.

Validación estadística: la medición de la asfixia (2013–2024).

La validación estadística confirma que las distorsiones identificadas en el análisis no son percepciones aisladas, sino tendencias estructurales sostenidas. Los datos oficiales de la ONEI muestran un deterioro progresivo del cooperativismo no agropecuario entre 2013 y 2024, evidenciando un proceso de asfixia institucional. La evolución del número de cooperativas, la pérdida de socios, la concentración sectorial y la marginalidad del empleo revelan un modelo que no logra consolidarse ni expandirse.

Aunque el número de CNA aumentó hasta alcanzar 481 unidades en 2024, la capacidad de empleo por cooperativa se desplomó. Tras una expansión inicial entre 2015 y 2017, el sector no logró sostener ese impulso. En 2017, una cooperativa promedio empleaba a 42 trabajadores; para 2023, apenas a 18. Esta caída superior al 50% demuestra que el entorno institucional impide la escala productiva y limita la sostenibilidad empresarial.

Tabla 2. Clasificación de las CNA por actividades fundamentales en el periodo 2015-2024

Nota: Elaboración propia, a partir de los datos de la ONEI, de esos años Leyenda: * - excepto la industria azucarera.

La pérdida de socios refuerza esta tendencia regresiva. En total, más de diez mil personas dejaron de formar parte de las CNA entre 2017-2023, un fenómeno directamente asociado a la inestabilidad generada por procesos de creación y extinción bajo un control estatal creciente. 

En 2024 cerca del 60% de las cooperativas se ubican en actividades de bajo valor agregado. El dato más revelador es que solo existe una cooperativa en el sector de Ciencia e Innovación Tecnológica en todo el país, lo que evidencia la exclusión sistemática de las CNA de sectores estratégicos como comunicaciones, energía, minería, salud o educación. Los 8 700 ocupados en las CNA representan apenas el 1,7% del empleo cooperativo total, el 0,53% del sector no estatal y solo el 0,32% del empleo nacional.

En conjunto, los datos muestran que el cooperativismo no agropecuario no ha logrado consolidarse como un actor relevante dentro del modelo económico cubano. La evidencia estadística confirma que el sector opera bajo una asfixia institucional sostenida, que limita su escala, su capacidad de innovación y su aporte al desarrollo local.

Consideraciones finales

Las limitaciones identificadas no son fallas aisladas, sino el resultado de un diseño institucional que restringe su autonomía, su capacidad de escalar y su potencial innovador. Para comprender esta dinámica, el documento retoma el marco de la Triple Hélice —Estado, academia e industria—, que en un modelo funcional debería generar innovación, productividad y desarrollo territorial. En Cuba, sin embargo, esta hélice aparece invertida: el Estado domina, la academia acompaña marginalmente y la industria cooperativa opera en condiciones de subsistencia, esto sintetiza el problema estructural existente.

La Hoja de Ruta propone cómo enderezar esta estructura.

• En lo regulatorio, se requiere permitir redes nacionales, consorcios y un marco jurídico estable que elimine la discrecionalidad.
• En lo financiero, es imprescindible asegurar acceso a divisas, habilitar exportaciones e importaciones sin intermediación obligatoria y crear instrumentos de finanzas solidarias que fortalezcan la autonomía del sector.
• En lo formativo, la academia debe recuperar independencia y territorializar el conocimiento, permitiendo que las CNA desarrollen sus propios sistemas de capacitación y establezcan alianzas internacionales. 

Cuando estas tres dimensiones avanzan en paralelo, la Triple Hélice se vuelve funcional: el Estado habilita, la academia innova y la industria cooperativa produce, escala y genera valor. Solo entonces el cooperativismo podrá dejar atrás la subsistencia y convertirse en un actor competitivo dentro de la economía cubana.

Referencias 

Birchall, J., & Ketilson, L. H. (2009). “Resilience of the Cooperative Business Model in Times of Crisis”. Organización Internacional del Trabajo (OIT). 

Delgado, N., & Pons, S. (2019). “Legal Structures for the Non-state Sector according to the Type and Scale of the Activity”. Cuba Capacity Building Project, Columbia Law School. 

Etzkowitz, H., & Leydesdorff, L. (2000). “The Dynamics of Innovation: From National Systems and “Mode 2” to a Triple Helix of University–Industry–Government Relations”. Research Policy, 29(2), 109-123. 

Oficina Nacional de Estadística e Información (ONEI). (2025). Anuario Estadístico de Cuba 2024. 

Elizabeth Guilarte Barinaga. Analista estratégica con más de 30 años de experiencia integrando el rigor científico con la gestión organizacional y el análisis estratégico a nivel meso y microeconómico. Especialista en el modelo de la Triple Hélice (Gobierno-Universidad-Industria), cuenta con una sólida trayectoria en el diseño de estrategias de transferencia de conocimiento e iniciativas de desarrollo de capacidades en entornos institucionales altamente complejos.

Formación Académica y Especialización: Licenciada en Química (Universidad de Oriente), obtuvo una Maestría en Administración (Universidad de Holguín) y un Diploma del Programa Europeo de Educación en Gestión (EURP). Actualmente, es candidata a Doctora en Economía Social y Solidaria (BUAP, México), donde su investigación se centra en la autonomía empresarial y las estructuras de propiedad en contextos de reforma.

Experiencia Internacional y Becas Estratégicas: Su trayectoria profesional está respaldada por prestigiosos reconocimientos internacionales, entre los que destaca su beca de la Fundación Heinrich Böll para estudios de doctorado en México, además de una segunda beca doctoral en el mismo país. En el ámbito del desarrollo empresarial, recibió dos becas de excelencia para estancias académicas en España, centradas específicamente en el fortalecimiento del emprendimiento.

Además, ha participado como experta clave en cinco proyectos internacionales de alto nivel financiados por agencias de la Unión Europea, entre ellos el Intercambio de Expertos Cuba-UE II y los programas Erasmus+ (FORINT y FORGEC). Estas experiencias le han permitido impartir conferencias en universidades de Estados Unidos, España, Colombia y México, consolidando una red de colaboración global bajo el marco de la Triple Hélice.

Este articulo es un resumen de un documento académico que se puede descargar a continuación.

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