La Unión Europea y Cuba, socios estratégicos con escasa visibilidad
Profesora de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Universidad Autónoma de Madrid (UAM)
Si los Estados Unidos quieren cambiar algo en Cuba deberían adoptar una política más inteligente de compromiso constructivo siguiendo los pasos de la UE, que tiene una fuerte posición y una gran presencia en el país, aunque escasa visibilidad.
Cuba está viviendo uno de los momentos más difíciles en su historia. La combinación de postpandemia, sanciones estadounidenses, declive del turismo, bajos niveles de productividad y constante deterioro de las condiciones de vida de los ciudadanos crea más incertidumbre que en años anteriores con un gobierno postrevolucionario carente de la legitimidad de la cúpula histórica y con poca capacidad de implementar políticas para afrontar los múltiples problemas del país.
En medio de esta tormenta, Cuba y la Unión Europea (UE) han afianzado y ampliado sus relaciones, a diferencia de épocas anteriores sin mayores incidentes. No obstante, esta luna de miel ha pasado prácticamente desapercibida a ambos lados del Atlántico.
La UE, principal socio externo de Cuba
Durante los últimos diez años la UE se ha convertido en el principal socio económico, político y el principal donante del país caribeño, muy por delante de los tradicionales de sus aliados estratégicos e ideológicos como China o Rusia.
En 2021 la UE y sus 27 estados miembros representaron un tercio de su comercio total de Cuba (un 33% frente al 11,7% con China), concentraron las inversiones extranjeras, eran el segundo emisor de turismo y su principal donante de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) con un monto total de unos 100 millones de euros desde los años 90.[1]
Desde que ambas partes firmaron un Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación (ADPC) en 2016, Cuba tiene pleno acceso a todos los instrumentos que ofrece la UE a sus socios latinoamericanos, incluyendo los programas regionales como Erasmus Mundo y los demás instrumentos de cooperación.
Cuba mantiene un diálogo político regular en diferentes niveles con la UE. Esta cuenta con 18 embajadas en La Habana, incluyendo la delegación de la propia Unión. Ambos socios se reúnen con frecuencia, en el marco institucional de tres foros sectoriales --agricultura, cambio climático y energía-- y cinco diálogos creados por el ADPC (armas ligeras, desarme, desarrollo sostenible, derechos humanos y medidas unilaterales).
Mediante este intercambio político regular con el ADPC, Cuba tiene un estatus especial en las relaciones exteriores de la UE similar al de Chile y México, pero con la diferencia de que el ADPC no incluye el libre comercio, sino representa un acuerdo de tercera generación anterior a los acuerdos de libre comercio plus (diálogo y cooperación) que firmó la UE con América Central, el Caribe, Chile, Colombia, Ecuador, México y Perú.
Entre los países de la UE se destaca España. Por sus vínculos históricos, familiares, culturales y económicos, el país ibérico tiene la mayor presencia e influencia en una isla que fue, junto con Filipinas y Puerto Rico, su última colonia. Por esta cercanía, a partir de 2023 ciudadanos cubanos con antepasados españoles pueden solicitar la nacionalidad española e irse del país en el marco de la Ley 20/2022 de Memoria Democrática, aprobada el 20 de octubre de 2022. Teniendo en cuenta que en 2022 más de 300 000 cubanos emigraron a Estados Unidos, las salidas se han convertido en una solución para escapar de la crisis. Este éxodo supera el del Mariel en 1980 y la crisis de los balseros de 1994.
Se espera que un número similar de ciudadanos, unos 200 000, soliciten la nacionalidad española. Por tanto, en 2023 el éxodo crecerá y afectará sobre todo a España y Estados Unidos con políticas que tienen un efecto similar de atracción de inmigrantes cubanos.
La escasa visibilidad mutua
A pesar de ser su principal socio, la UE no es el aliado preferido de Cuba, que ha perdido su estatus especial en la política exterior europea. La UE no ocupa el lugar que por su peso, presencia e influencia, debería tener en las relaciones internacionales cubanas. Desde 2016, Cuba ha dejado de ser importante en la política exterior de la UE.
¿Cómo se puede explicar el bajo perfil mutuo en las agendas exteriores de la UE y Cuba?
Primero, la política exterior cubana sigue anclada y obsesionada con el conflicto y la relación bilateral con los Estados Unidos, su principal apuesta hacia el futuro. El embargo/bloqueo sigue legitimando al régimen cubano: sirve a las autoridades para justificar las penurias económicas y el unipartidismo, a la vez que le permite presentarse como la única garantía si se trata de preservar la soberanía nacional ante la amenaza externa. Los sesenta años de sanciones constituyen el mayor incentivo para mantener el régimen político actual.
Los Estados Unidos resultan omnipresentes en la política exterior cubana, al margen de la temperatura de las relaciones; pero siempre como referencia negativa y casi nunca positiva. En ningún momento el oficialismo cubano se olvida de denunciar el “bloqueo” unilateral de los Estados Unidos, con el que convive ya hace más de seis décadas y que sigue blindando el acceso al crédito o a las patentes internacionales y dificultando el turismo y las inversiones, aparte de crear un problema futuro de reconocimiento de propiedades en Cuba nacionalizadas por la Revolución de 1959.
No obstante, varias medidas han socavado el embargo y creados espacios de cooperación y diálogo bilateral. En 2021, con el “bloqueo” en vigor, las compras de alimentos a Estados Unidos representaron el 6,5% de sus exportaciones e importaciones.[2] Que los Estados Unidos ocupen un mayor espacio que Venezuela, el principal socio estratégico latinoamericano de Cuba, es el resultado del fin de la prohibición para importar alimentos y medicinas, autorizado hace veinte años por el entonces presidente Bill Clinton.
Otros ejemplos de cooperación son el acuerdo migratorio firmado en 1994 y los mayores contactos e intercambios entre ambas sociedades civiles, incluyendo el envío de remesas, que ya representan la segunda fuente de divisas.
En diciembre de 2022 los diálogos sectoriales entre Cuba y la UE compitieron con visitas de políticos y académicos estadounidenses. Cuba dedica mucha más atención a los avances con su vecino que a su relación con Europa, tema que solo aparece en la prensa local si surge algún conflicto --la última vez después de las protestas ciudadanas en julio de 2021.
Lo mismo ocurre con las visitas esporádicas de académicos o congresistas estadounidenses: reciben una atención sin precedentes mientras delegaciones del Parlamento Europeo (PE) son frecuentemente criticadas o incluso expulsadas por haber sido críticas con la situación de los derechos humanos, algo que jamás ha ocurrido con un congresista estadounidense en Cuba.
Paradójicamente, los Estados Unidos tienen un margen mucho más amplio para abordar el tema de derechos políticos que la UE. A diferencia del presidente Obama, nunca ha podido reunirse por separado, pero en una misma visita, con opositores y miembros del gobierno sin provocar un conflicto bilateral.
Segundo, a diferencia de otros socios externos, la UE no es un aliado ideológico de Cuba. Ha sido vista con recelo y como un estrecho socio de los Estados Unidos con posiciones muy cercanas y una política de promoción de la democracia que podría imponer condiciones. De cara a la audiencia interna, darle visibilidad al diálogo sobre derechos humanos con la UE que se celebra regularmente, alimentaría la esperanza infundada de un mayor respeto al pluralismo político y de voces disidentes por parte de las autoridades cubanas.
Tercero, para evitar la sospecha de hacer “concesiones al enemigo”, Cuba da preferencia a la cooperación Sur-Sur, que obtiene gran visibilidad en la prensa oficial en el caso de países como China, Rusia, Turquía o Argelia, visitados por el presidente Miguel Díaz-Canel en noviembre de 2022, que comparten posiciones ideológicas y coinciden en la crítica del poder hegemónico estadounidense.
Aparte de afinidades ideológicas, estos países prometen beneficios económicos que no puede ofrecer la UE, sobre todo el envío de energía de la que carece Cuba. Otro ejemplo fue el canje de deuda externa a cambio del reconocimiento de los territorios ocupados rusos en Ucrania durante el encuentro bilateral con el presidente Vladimir Putin, algo que Cuba no puede extrapolar a su deuda externa con el Club de Paris, cuyos intereses vencen en enero de 2023.
Desde la perspectiva europea, Cuba ha dejado de ser un asunto importante en la agenda externa desde que esta decidió sustituir, en 2016, la posición común de la UE sobre la Isla, en vigor entre 1996 y 2016. Esta, como se conoce, exigía un debate anual en el Consejo para revisar la cláusula democrática adicional, la misma que impedía, entre otras cosas, firmar un convenio bilateral finalmente negociado desde la aprobación del mandato en 2014 durante dos años.[3]
A partir del ADPC, Cuba se ha insertado plenamente en la política latinoamericana de la UE. Dejó de ser un caso excepcional por ese unipartidismo que representó hasta 2016 un impedimento en las relaciones.
Para Bruselas, un segundo motivo importante de la escasa visibilidad de Cuba en sus relaciones exteriores y de cooperación es el conflicto transatlántico. Por un lado, es cierto que los estados miembros de la UE condenan cada año las sanciones de los Estados Unidos ante la Asamblea General de las Naciones Unidas, y que la Comisión Europea emitió una orden de bloqueo contra las medidas extraterritoriales de las leyes Torricelli y Helms-Burton. Pero, por otro, los Estados Unidos y la UE conforman una alianza estratégica.
Están unidos en la OTAN y representan la misma postura en la guerra de Rusia contra Ucrania. Por todo ello, no conviene a la UE ser un actor demasiado visible en Cuba, que para no tener que pagar la deuda, reconoció los territorios rusos ocupados en Ucrania, posicionándose al lado de Putin en el conflicto bélico.
Un tercer motivo son las diferencias políticas en la misma UE, donde hay voces como la del Parlamento Europeo (PE), de ONGs de derechos humanos o de algunos países de Europa del Este y del Norte que piden abandonar el diálogo y la cooperación con el gobierno cubano y prefieren adoptar una postura más crítica de condicionalidad democrática.
En la Resolución del PE de septiembre de 2021, como reacción a la dura represión de las protestas acontecidas el 11 de julio, el PE pidió la suspensión del ADPC e incluso medidas selectivas contra miembros del gobierno cubano, una movida similar a la política que la UE adoptó en el caso de Venezuela sancionando a una parte de la cúpula dirigente y reconociendo al opositor Juan Guaidó como legítimo presidente e imponiendo un embargo de armas.
Si las políticas transatlánticas convergen en Venezuela, en el caso cubano, Estados Unidos y la UE siguen políticas opuestas. De momento, en la UE prevalece una política de compromiso constructivo hacia el régimen cubano como principal interlocutor, siguiendo las preferencias de la Comisión Europea, del Alto Representante de Política Exterior de la UE, Josep Borrell y de la mayoría de los Estados miembros incluyendo España, Francia y Alemania.
Juego de suma cero: dos políticas contraproducentes
En 2023 Cuba y la Unión Europea (UE) celebrarán el 35º aniversario de sus relaciones diplomáticas, aunque con una larga relación de altibajos. A diferencia de los Estados Unidos, siempre cortejados por Cuba al ser una novia que nunca se compromete, la UE parece un socio más fiable y constante, pero no por ello más atractivo. La relación bilateral Cuba-UE se parece a un viejo matrimonio: se conocen bien, han convivido durante mucho tiempo, pero a ratos se ignoran. La pasión ha sido sustituida por la rutina y por un cierto descuido mutuo.
El riesgo de esta relación de bajo perfil consiste en el desgaste y caer en el olvido si surge un nuevo aliado, en este caso Estados Unidos. Esta es, sin duda, la apuesta de Cuba para salir de las penurias económicas actuales.
A mediano o largo plazo, los Estados Unidos y la comunidad cubano-americana volverán a ocupar el lugar que ha conquistado la UE en Cuba por su política más inteligente de linkage y leverage o por su peso material y cultural, instrumentos mucho más útiles para acompañar e incentivar la cautelosa apertura iniciada por Cuba a partir de los años 90. Las sanciones unilaterales estadounidenses solo alimentan el atrincheramiento y el poder de un pequeño lobby de cubano-americanos que secuestran la política cubana de Estados Unidos desde hace décadas.
No obstante, sin quererlo, la UE sustituye y en cierto modo neutraliza el embargo estadounidense, junto con todos aquellos países que mantienen relaciones plenas con Cuba. En su conjunto, el compromiso constructivo de Bruselas hacia Cuba y las sanciones de Washington han contribuido a mantener el régimen revolucionario en el poder sin ningún tipo de concesión hacia una apertura democrática. En este sentido, las políticas de los Estados Unidos y de la UE que pretenden promover la democracia en Cuba han sido altamente contraproducentes.
Desde luego que Europa ha optado por una política de presencia e influencia que, a pesar de las críticas de “dialogar con la dictadura”, ayuda al proceso de apertura en marcha. Si los Estados Unidos quieren cambiar algo en la Isla deberían adoptar una política más inteligente de compromiso constructivo siguiendo los pasos de la UE, que tiene una fuerte posición y una gran presencia en el país.
[1] Romero, Antonio F.: El Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación y las relaciones entre la Unión Europea y Cuba, documentos de Trabajo, Fundación Carolina, Madrid, 2020.
[2] https://webgate.ec.europa.eu/isdb_results/factsheets/country/details_cuba_en.pdf
Susanne Gratius. Entre 2011-2013 fue profesora asociada en el Departamento de Relaciones Internacionales de la Universidad Complutense de Madrid (UCM) e Investigadora Senior de la Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior (FRIDE). Su trayectoria profesional incluye una amplia experiencia en varios think-tanks europeos (GIGA-Hamburgo, SWP-Berlín, IRELA-Madrid), organismos públicos o internacionales en Alemania (GIZ, BMZ, AA, Fundación EU-LAC) y España (MAEC, SEGIB).