Sobrerregulación y carga administrativa en la administración pública cubana
Tanto la sobrerregulación como las cargas administrativas erosionan sustancialmente la relación ciudadanos-Estado-gobierno, reducen la confianza en las instituciones e incrementan la percepción del riesgo-país.
Las regulaciones y la burocracia, entendida como los servidores públicos, son elementos indispensables de la administración pública. La administración pública cubre todas las esferas y niveles de gobierno en el que servidores públicos (burócratas) ejecutan acciones rutinarias y no rutinarias que contribuyen al funcionamiento y sostenimiento del Gobierno y el Estado.
El rol de la administración pública y la burocracia es, en esencia, mediar, diseñar y ejecutar políticas públicas que regulen los ámbitos de influencia del Estado y el Gobierno, la relación de estos con los ciudadanos y otras instituciones --privadas o no--, la relación entre los ciudadanos y otras relaciones inter e intra instituciones.
Dentro de la estructura burocrática, la división del trabajo implica que algunos burócratas están a cargo del diseño de políticas públicas, generalmente en niveles altos de la estructura burocrática, mientras los burócratas de niveles medio y bajo ejecutan o implementan esas políticas[1].
En Cuba, esos roles tienden a ser intrusivos y a veces disruptivos, lo cual se traduce en una administración pública cuya mediación es controladora, más que facilitadora, dadas las características y funcionamiento del estado socialista burocrático.
Moynihan et al. (2015) definen la carga administrativa (administrative burden) como la forma en que los individuos perciben la implementación de políticas públicas de manera onerosa.[2]
Los cubanos, intuitivamente, crearon también su definición de carga administrativa cuando comenzaron a llamarla bloqueo interno.[3] Otros autores han encontrado correlación entre altos niveles de carga administrativa y tendencias a la inacción, limitada capacidad para la creatividad y para cumplir objetivos de políticas entre los administradores públicos.[4]
Carga administrativa en el contexto sobrerregulado cubano
La burocratización del Estado y el gobierno cubanos ha resultado en la creación de un aparato estatal que incluye organismos de la administración central del Estado, gobiernos locales, empresas estatales, unidades presupuestadas, corporaciones y organizaciones sin fines de lucro, subordinadas en la toma de decisiones Are you estratégicas al gobierno central.
Esa estructura obstaculiza la efectividad y eficiencia del proceso de diseño e implementación de políticas públicas.[5] Cuba enfrenta un exceso de regulaciones administrativas que, en última instancia, comprometen la eficiencia económica tanto en organizaciones estatales como en el sector privado.[6]
La legislación cubana se diseña con el objetivo de controlar, más que regular, actividades económicas, políticas y sociales. Ese control se ejerce a través del poder --difícil de sortear y en ocasiones incuestionable-- de autoridades burocráticas de organismos del Estado y del gobierno a todos los niveles. Estos organismos a veces comparten funciones que se superponen, o no existe delimitación clara entre las funciones de unos y otros. Las delimitaciones imprecisas de responsabilidades y áreas de actuación generan incongruencias a nivel administrativo, como en los grados de subordinación, y en el proceso de diseño e implementación de políticas públicas.
Se puede argumentar que la efectividad de las regulaciones decrece una vez alcanzado un punto de saturación (ver Figura 1). La manifestación de las cargas administrativas se extiende más allá del número de legislaciones. Incluye aspectos relevantes de la implementación de políticas públicas como el alcance de la legislación o el grado de complejidad de los procesos y procedimientos para acceder a bienes o servicios públicos. En el caso cubano tendríamos que incluir, entre muchos otros, los aspectos siguientes:
- Precios de los servicios y cómo pagarlos (sellos, efectivo, moneda nacional o convertible, tarjeta, plataformas digitales).
- La calidad del servicio público prestado, que va más allá de la atención a los ciudadanos e incluye el costo en tiempo y desgaste psicológico en un contexto económico de más de 30 años de crisis.
- Complejidad de formularios a llenar, incluyendo qué tipo de documentos o información son necesarios y las facilidades para acceder a los formularios y para presentarlos en las oficinas correspondientes --por ejemplo, si se puede hacer de forma remota o es obligatorio hacer trámites en persona en oficinas del gobierno.
- El alcance del poder discrecional puesto en manos de servidores públicos para decidir sobre aspectos esenciales de la vida de los ciudadanos.
Figura 1 : Curva hipotética de efectividad de las legislaciones en un contexto sobrerregulado
Fuente: Autora.
Con la estatización de la economía cubana, en los años 60, también se hizo necesario el crecimiento de un aparato administrativo y burocrático que mantuviera funcionando un modelo económico hiper centralizado y vertical. El cine cubano ha capturado la complejidad de las cargas administrativas con humor y picardía. La muerte de un burócrata, del director Tomás Gutiérrez Alea, refleja uno de los muchos impactos de las cargas administrativas en la relación ciudadano-administración pública: la sobrerregulación innecesaria de “gestiones” que por su naturaleza no deberían ser complejas. La literatura sobre el tema argumenta que algunas cargas administrativas existen para desestimular a los ciudadanos a perseguir o acceder a bienes o servicios a los que tienen derechos legalmente.
Otro aspecto esencial es qué se regula y cómo. En Cuba, el diseño de políticas públicas se hace a través de decretos y decretos-leyes, emitidos por el Consejo de Ministros y el Consejo de Estado, respectivamente.[7] Los ministerios, la estructura administrativa que engloba en sí misma la esencia del Estado socialista burocrático, tienen el poder discrecional de emitir indicaciones y regulaciones que, en la práctica, impactan el desempeño económico del sistema a través de su influencia sobre operaciones de empresas estatales y privadas nacionales y extranjeras. En el caso de la política económica, además, no se trata solo de establecer objetivos claros, sino que estos sean alcanzables, con criterios de evaluación e indicadores apropiados para su medición.
Las cargas administrativas en un entorno legal sobrerregulado afectan actividades esenciales de la cotidianidad. La relación de los ciudadanos cubanos con la administración pública está marcada por contrasentidos, y por los vaivenes de legislaciones inconsistentes y fragmentadas. Esta erosionada relación ciudadano-Estado-gobierno se refleja, por ejemplo, no solo el número y tipo de resoluciones, indicaciones, decretos y decretos leyes que rigen áreas específicas, sino también en el lenguaje de esas legislaciones, la frecuencia con que se modifican, la vaguedad en aspectos como requisitos a cumplir por autoridades, plazos de cumplimiento arbitrarios --o poco claros--, o incluso por la existencia de plazos bien definidos cuya obligatoriedad está suspendida en un limbo legal.
Carga administrativa y sobrerregulación: impactos
Este entorno, sumado a la crisis económica y social, crea las condiciones para un mercado de gestiones informal, en el que se compran y venden servicios, cuya naturaleza corrupta tiene su cara visible en el tráfico de influencias y la generación de ingresos para servidores públicos al margen de la legalidad.
Algunos organismos y entidades independientes internacionales calculan indicadores de corrupción con la información que colectan de diferentes fuentes. En el caso de Cuba, es difícil establecer la confiabilidad de estos indicadores, dada la inaccesibilidad a datos sobre administración pública en el país. De todas formas, los indicadores, en general, reportan altos niveles de corrupción menor en Cuba, casi siempre asociada a trámites y gestiones menores en la administración pública.[8]
La carga administrativa, acompañada de sobrerregulación, tiende a crear un entorno de exclusión en el acceso a servicios públicos que afecta de forma desproporcionada a los ciudadanos más vulnerables y necesitados de esos recursos. Esto tiene un impacto social y económico, pero también político, al menoscabar la confianza en las instituciones y la relación ciudadano-gobierno. En esa erosión persistente, los cubanos pierden confianza en las estructuras administrativas, y las identifican no como proveedoras o facilitadoras, sino como obstáculos que se interponen entre ciudadanos y la solución de problemas.
Durante las reformas económicas, fundamentalmente, se registra un pico legislativo. De 2019 a lo que va de 2025 se han aprobado 279 legislaciones (decretos, decretos-leyes, y leyes), sin incluir resoluciones e indicaciones ministeriales.
Algunas legislaciones, como las que regulan las entidades privadas nacionales, han sido modificadas al menos siete veces desde 2018. Esto genera incertidumbre, costos adicionales y aumenta la percepción de riesgo país en los inversionistas, tanto domésticos como extranjeros. Todo ello sin mencionar el contexto de escasez de recursos, corralito bancario, y crisis energética por la que atraviesa Cuba.
Figura 2 : Número de legislaciones aprobadas en Cuba (2019-2020).
Fuente: Autora, basada en metodología de Pérez Martín (2017), adaptada en Bahamonde (2024) y Bahamonde y Mesa (2025).
Por último, el sostenimiento de ese sistema administrativo consume recursos humanos y financieros. De ser más efectiva, la administración pública liberaría parte de esos recursos para actividades productivas y de servicios. El gasto de gobierno cubano se ubicó en alrededor del 39% del PIB en 2023.[9] Ese dato ubicaría a Cuba como el segundo país con el mayor gasto de gobierno del mundo, justo detrás de Ucrania, en pleno conflicto bélico.[10]
Apuntes finales
En el entorno legislativo cubano convergen al menos dos elementos que afectan la efectividad de la administración pública: las cargas administrativas y la sobrerregulación.
Las cargas administrativas se refieren a la complejidad de los procesos y procedimientos para realizar trámites en Cuba, a las dificultades para interpretar las regulaciones por su falta de claridad, y al mercado informal de gestiones que se ha generado, protegido bajo el paraguas de la interpretación libre de muchas de esas regulaciones.
Lo anterior brinda un margen amplio a los servidores públicos para actuar de manera unilateral, con un poder discrecional considerable. Navegar la administración pública cubana es un proceso emocionalmente desgastante y costoso en términos de tiempo, recursos humanos y financieros.
La sobrerregulación en Cuba forma parte de ese contexto y se suma como un elemento adicional a las cargas administrativas, haciendo que sean más onerosas. Las legislaciones deben tener coherencia y responder a objetivos claros y explícitos de políticas públicas.
Por otra parte, la legislación debe tener función reguladora --no de controlar ni obstaculizar-- el desarrollo económico del país. El número y tipo de legislaciones, así como su naturaleza controladora, reducen la efectividad de la administración pública cubana.
Tanto la sobrerregulación como las cargas administrativas erosionan sustancialmente la relación ciudadanos-Estado-gobierno, reducen la confianza en las instituciones e incrementan la percepción del riesgo-país.
Notas
[1] Herbert A. Simon, Administrative Behavior. A Study of Decision-Making Process in Administrative Organizations, Forth (New York: Free Press, 1997).
[2] Donald Moynihan, Pamela Herd y Hope Harvey, "Administrative Burden: Learning, Psychological, and Compliance Costs in Citizen-State Interactions", Journal of Public Administration Research and Theory 25, no.1 (2015): 43-69, https://doi.org/10.1093/jopart/muu009.
[3] Tamarys L Bahamonde, "The Cuban State Decision-Making Process during Reforms (1990-2018)" (Doctoral Dissertation, Delaware, USA, University of Delaware, 2024), 9-10, https://doi.org/10.58088/q8qy-br02.
[4] J. C. Scott, Seeing Like a State. How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed (New Haven and London: Yale University Press, 1998), 79; Antón L Allahar y Nelson P Valdés, "The Bureaucratic Imperative", The CLR James Journal 19, no. 1 (2013): 392-422, https://doi.org/10.5840/clrjames2013191/219.
[5] Juan Valdés Paz, El espacio y el límite. Estudios sobre el sistema político cubano [Scope and Boundaries. Studies About the Cuban Political System] (Havana: Ruth Casa Editorial, 2009), 57; Bahamonde, "The Cuban State Decision-Making Process during Reforms (1990-2018)", cap. 5.
[6] Vilma Hidalgo de los Santos, "Políticas macroeconómicas en Cuba. Un enfoque institucional [Macroeconomic Policy in Cuba. An Institutional Approach]», en Transformaciones económicas en Cuba: Una perspectiva institucional (Economic Transformations in Cuba: An Institutional Approach), ed. Mario Bergara y Vilma Hidalgo (Havana: Facultad de Economía-Universidad de La Habana. Facultad de Ciencias Sociales-Universidad de la República-Uruguay, 2016), 79-122; Anamary Maqueira y Juan Triana, "El sector no estatal desde la perspectiva institucional [The Non-State Sector from an Institutional Perspective]", en Transformaciones económicas en Cuba: Una perspectiva institucional (Economic Transformations in Cuba: An Institutional Approach), ed. Mario Bergara y Vilma Hidalgo (Havana: Facultad de Economía-Universidad de La Habana. Facultad de Ciencias Sociales-Universidad de la República-Uruguay, 2016), 315-50; Nancy Quiñones y Michel Trujillo, "Cuba: Incentivos e Instituciones para la inserción externa desde 1990 [Incentives and Institutions in the Insertion of Cuba in the International Market since 1990], en Transformaciones económicas en Cuba: Una perspectiva Institucional (Economic Transformations in Cuba: An Institutional Approach), ed. Mario Bergara y Vilma Hidalgo (Facultad de Economía-Universidad de La Habana. Facultad de Ciencias Sociales-Universidad de la República-Uruguay, 2016), 213-48.
[7] Amalia Pérez Martín, "El lugar del derecho en el orden político de la reforma económica en Cuba: entre la república y el reino" [The Role of Law in the Political Order of Economic Reform in Cuba: Between the Republic and the Kingdom], Cuban Studies 45 (2017): 46-65, https://www.jstor.org/stable/44782928; Bahamonde, "The Cuban State Decision-Making Process during Reforms (1990-2018)".
[8] Mathias Bak, "Cuba: Overview of Corruption and Anti-Corruption", U4 Anti-Corruption Helpdesk (U4 Anticorruption Resource Center, 4 de noviembre de 2019), 4-5, https://www.u4.no/publications/cuba-overview-of-corruption-and-anti-corruption.pdf.
[9] ONEI, 2022. Statistical Yearbook. Cuba, 2023.
[10] «Government Spending, Percent of GDP by Country, around the World», TheGlobalEconomy.com, accedido 28 de mayo de 2025, https://www.theglobaleconomy.com/rankings/Government_size/.