¿Qué esperar de la estabilización y las reformas? Lecciones de interés para Cuba

Para controlar la inflación y salir del estancamiento productivo las autoridades cubanas deben poner en marcha un programa integral de transformaciones que cubra tres dimensiones: estabilización macroeconómica, unificación y rediseño del sistema cambiario y reformas estructurales (Alonso y Vidal, 2023).

En el presente texto se presenta un resumen de las experiencias y lecciones en la región a partir de amplios estudios organizados por instituciones financieras internacionales, y por otros artículos académicos, en los que figuran reflexiones y recomendaciones a partir de los resultados en las economías en desarrollo, en especial en América Latina.

La literatura más actualizada permite disponer de una visión revisada y mucho más ponderada que en décadas anteriores sobre las políticas ficales y monetarias, las reformas estructurales y el manejo de la deuda.

De esta literatura se hace una selección de algunas de las lecciones y experiencias que pueden ser más relevantes para el caso cubano en relación con problemas como la estabilización macroeconómica y las reformas estructurales. Si bien el contexto político y el punto de partida del modelo económico cubano contiene elementos particulares, es crucial intentar trascender la lógica de la excepcionalidad cubana, donde se producen discusiones y propuestas que obvian por entero la literatura especializada y sus resultados en otras partes.

Conocer qué ha sucedido en otros lugares no es para predecir exactamente qué va a suceder en Cuba, sino para tener un poco mayor de claridad sobre las oportunidades y límites de los resultados, así como sobre los desafíos que probablemente enfrentarán las políticas y reformas económicas. Los estudios aluden a experiencias promedios o más repetidas, pero reconocen la diversidad de resultados en el contexto particular de cada nación.

En vez de elaborar una lista de deseos de todo lo que debería cambiar el gobierno cubano, en este corto texto se mira qué ha pasado en otras economías que han debido buscar fórmulas para contener la inflación y reformar sus sistemas productivos. Con ello se espera poder contribuir a enriquecer la discusión del caso cubano en momentos en que el gobierno parece haberse quedado sin ideas acerca de cómo afrontar la delicada situación económica. Las redes están inundadas de enfrentamientos que priorizan deslegitimar el contrario sin aportar argumentos de valor para salir de la crisis.

La literatura confirma la diversidad de factores que pueden influir en los resultados y las complejidades inherentes a la gestión de programas de transformaciones económicas. Sin embargo, el gobierno cubano debe comparar estos retos y riesgos con el costo de no hacer nada en un país que sufre una de sus peores crisis sociales y migratorias.

Los resultados del sector externo y el acceso al financiamiento son variables determinantes en los impactos de los programas. La comunidad internacional debería apoyar las reformas en Cuba si existiera una voluntad política real de ponerlas en marcha.

Estabilización macroeconómica

Después de la Segunda Guerra Mundial, y hasta la década de los 80, la inflación en América Latina se mantuvo entre tasas de dos y tres dígitos. Durante los años 80 la inestabilidad monetaria empeoró presentándose episodios de hiperinflación en países como Argentina, Bolivia, Nicaragua y Perú.

A finales de los años 90, gracias a avances significativos en las políticas y las instituciones macroeconómicas, la independencia de los bancos centrales, la consolidación fiscal y la adopción de metas de inflación para dirigir la política monetaria, la mayoría de las economías latinoamericanas lograron controlar la inflación (De Gregorio, 2019).

La mayor estabilidad de los precios domésticos también se vio influida por un fenómeno global de disminución inflacionaria debido al aumento de la competencia, la globalización y la desregulación, como señala Rogoff (2004).

Sobre los programas de estabilización en América Latina en los años 90 el estudio de Singh et al. (2005), publicado por el FMI, ofrece las siguientes conclusiones:

• En general, los planes de estabilización fueron efectivos en reducir rápidamente la inflación y sostenerla en tasas de un dígito.

• En algunos casos los resultados se vieron comprometidos debido al aumento de la dolarización y al bajo crecimiento de las exportaciones.

• El crecimiento del PIB se aceleró en la primera mitad de la década, pero luego perdió dinamismo. Las tendencias en la pobreza y desigualdad del ingreso no experimentaron una mejora sustancial en ese período.Fue un factor que atentó contra el respaldo a las reformas y las instituciones públicas.

• La inflexibilidad de los tipos de cambios no fue favorable para las economías, especialmente porque no estaba respaldada por adecuadas políticas fiscales.

• Por el lado fiscal, se apreció un aumento del endeudamiento e insuficiencias en los mecanismos de recaudación tributaria. Cuando se adoptaron medidas, estas recayeron en recortes del gasto público destinado a infraestructura, aumento de impuestos distorsionantes y reducción del gasto social, todo lo cual perjudicó el crecimiento a largo plazo y el apoyo popular a las reformas.

• Mejores resultados fiscales se observaron en los países que lograron fortalecer sus instituciones fiscales mediante la adopción de reglas fiscales y procedimientos presupuestarios que promovieron disciplina y transparencia.

• La corrupción y la debilidad en el funcionamiento de los gobiernos tendieron a socavar la actividad de mercado, siendo las familias pobres los más afectadas por estas ineficiencias.
• Está pendiente avanzar en nuevos programas de reformas estructurales e institucionales que respalden las políticas macroeconómicas. Para avanzar en las dos áreas —macroeconómica y estructural— es preciso contar con apoyo popular, el que se debe fomentar estableciendo redes de protección social y reduciendo la corrupción.

Tras la pandemia de la COVID-19, las tendencias inflacionarias resurgieron en América Latina, aunque sin alcanzar las tasas de décadas anteriores. De hecho, ya se observan indicios de que la inflación comienza a disminuir. Las instituciones financieras internacionales han estado insistiendo en la necesidad de priorizar la reducción de la inflación para evitar prolongar su efecto desestabilizador y su impacto en la desigualdad y en los grupos más vulnerables.

El incremento de las tasas de interés es tan importante para el control de la inflación como lo son las herramientas de política fiscal. Sin embargo, lograr un ajuste fiscal no es sencillo debido a la alta demanda de gasto social en la región, que coexiste con problemas significativos de distribución y equidad social que requieren atención. Se debe fomentar la eficiencia en el gasto público para generar ahorros, evitando recortes en programas sociales esenciales y en inversiones en salud, educación e infraestructura pública (Adler y Chal, 2023).

En un reciente estudio del BID (2023) se analiza la importancia que tiene para la región sostener niveles de deuda prudentes, para lo cual es esencial consolidar la estabilización fiscal y seguir desarrollando instituciones fiscales sólidas y creíbles. Se estima que los niveles de deuda prudentes se sitúan entre el 46% y el 55% del Producto Interno Bruto (PIB) para el conjunto de la región. Una línea que puede servir para definir que existe un exceso de deuda pública en las economías regionales tiende a ubicarse en niveles superiores al 60% del PIB, aunque los umbrales específicos dependen de factores internos de cada país.

El estudio concluye que un nivel adecuado de deuda sirve para limitar los montos destinados al pago de intereses, lo que les permite a los gobiernos disponer de sus ingresos para invertir en proyectos sociales e infraestructura. Además, los bajos niveles de endeudamiento dejan mejor posicionadas a las economías para poder enfrentar los choques externos cuando estos se presenten, minimizando el riesgo de una crisis de impagos de la deuda y la implementación de políticas procíclicas.

Las instituciones fiscales, como las reglas fiscales que limitan el sobreendeudamiento, constituyen un elemento esencial de la estabilidad fiscal. Es importante que las reglas fiscales contengan una base jurídica sólida, mecanismos de aplicación creíbles y transparentes y un consejo fiscal independiente.

Para disminuir la deuda y el déficit fiscal los países deben centrarse en mejorar la eficiencia tanto del gasto como de la recaudación de impuestos. Las estimaciones del BID (2023) muestran que la mejora de la eficiencia del gasto público podría generar un ahorro de más del 4% del PIB en la región. Atender los desbalances fiscales mediante la eficiencia del gasto es crucial en las economías donde el ingreso y el gasto público es elevado como porcentaje del PIB. En estos casos, aumentar los impuestos puede resultar contraproducente: es preferible que el ahorro fiscal provenga de recortes del gasto ineficiente.

Reformas estructurales

En el informe del FMI (2019) se evaluó con datos e instrumentos econométricos los resultados de las reformas estructurales aplicadas en noventa economías durante el período 1973–2014. El estudio examinó reformas en el ámbito de las finanzas externas, finanzas internas, comercio, mercado de productos, mercado de trabajo y gobernanza. El documento también consolidó ideas sobre los procesos de reformas de diversos académicos. David, Komatsuzaki & Pienknagura (2020) luego le dieron continuidad a este análisis estadístico examinando el efecto de las reformas estructurales solamente en las economías de América Latina y el Caribe.

Si bien las reformas no tienen todas que coincidir con las transformaciones que debe aplicar el gobierno cubano, es interesante conocer algunas de las principales conclusiones y lecciones de política que se desprenden de este exhaustivo análisis. A continuación, se resumen algunas de las que parecerían más relevantes para el caso cubano:

• En general, las reformas suelen tardar en surtir efecto. Se necesitan al menos tres años hasta que se aprecien efectos positivos significativos sobre el PIB. Aunque algunas reformas como la desregulación de los mercados de productos suelen dar resultados con mayor rapidez.

• Las reformas tienen un efecto positivo en el crecimiento de mediano plazo. Como promedio se estima un incremento adicional de un 1% en el crecimiento del PIB sostenido durante varios años como resultado de las reformas.

• Las reformas podrían ocasionar ganancias mayores a este 1% y con impactos más duraderos si logran avances en dos áreas claves: 1) Incrementan la capacidad del sistema empresarial y público para innovar, y 2) mejoran la resiliencia de las economías ante crisis económicas y financieras.

• Para el caso específico de América Latina y el Caribe se encuentra que las reformas tienen efectos positivos en empleo y el PIB, que alcanzan el 2% después de cinco años. Las reformas impulsan la inversión, las exportaciones, las importaciones, reducen la concentración de las exportaciones y favorecen el sector transable de la economía. Los resultados también indican que en muchos casos las reformas pueden tener efectos adversos en la desigualdad y la pobreza (los efectos son económicamente pequeños, pero estadísticamente significativos).

• Algunas de las reformas (por ejemplo, la liberalización de las finanzas internas) pueden implicar costos más altos a corto plazo cuando se llevan a cabo en tiempos difíciles. En este caso, lo recomendable es intentar aplicarlas en un contexto más favorable.

• Los beneficios de las reformas tienden a ser mayores cuando existe una adecuada gestión de gobierno y acceso al crédito. La ausencia de estos factores constituye una limitación importante que impide que las reformas se reflejen en un mayor crecimiento económico.

• Contrariamente a lo que se podría pensar, los beneficios de las reformas son mayores cuando la informalidad es más alta. Ello se explica porque una de las consecuencias positivas de las reformas es que ayuda a reducirla.

• No existe un paquete de reformas que sea efectivo para todas las economías. Es crucial adecuar las reformas a las circunstancias propias del país para maximizar sus beneficios.

• La secuencia y orden de las reformas es fundamental. Es mejor implementar algunas reformas en épocas de relativa bonanza. Lograr la combinación, complementariedad y la secuencia adecuada de reformas define el resultado final.

• Abordar las cuestiones relacionadas con la desigualdad es esencial para la legitimidad de las reformas y también para maximizar su efecto en el crecimiento económico. Sin una redistribución a través del sistema de impuestos y de asistencia social, muchas de las reformas estructurales pueden generar ganancias muy heterogéneas entre la población. Las reformas cuyas ganancias son capturadas por solo una pequeña proporción de la sociedad corren el riesgo de perder apoyo e incluso de ser bloqueadas.

• Las crisis suelen significar puntos de inflexión y actuar como catalizador de las reformas. En escenarios de crisis crece el respaldo popular a las reformas al aumentar el costo de mantener el statu quo. Sin embargo, pueden emerger importantes resistencias desde ciertos grupos que no se vean inicialmente beneficiados y con capacidad para publicitar estos efectos. Ello puede ser problemático porque muchas veces las ganancias de las reformas están repartidas y difuminadas entre muchos individuos, lo cual lo hace menos visible.

Referencias

Alonso, J. A., y Vidal, P. (2023). “Why is Cuba’s Economic Reform Progressing so Slowly?’, Third World Quarterly, 44(1), 115-133.

Adler, G. y Chal, N. (2023). La política fiscal puede facilitar la tarea de los bancos centrales en América Latina. IMF blog

BID (2023). Lidiar con la deuda: menos riesgo para más crecimiento en América Latina y el Caribe / editores, Andrew Powell, Oscar Mauricio Valencia. Washington

David, A., Komatsuzaki, T., & Pienknagura, S. (2020). The Macroeconomic Effects of Structural Reforms in Latin America and the Caribbean1. IMF Working Papers 195.

De Gregorio, J. (2019). Inflation Targets in Latin America. Peterson Institute for International Economics. Serie de Documentos de Trabajo 490. https://ideas.repec.org/p/udc/wpaper/wp490.html

Fondo Monetario Internacional (2019) “Reavivar el crecimiento en las economías de bajo ingreso y de mercados emergentes: ¿qué papel pueden cumplir las reformas estructurales?, en Capítulo 3: Perspectivas de la Economía Mundial, octubre, Washington

Rogoff, K. S. (2004). Globalization and Global Disinflation. Monetary Policy and Uncertainty: Adapting to a Changing Economy: 77-112. Federal Reserve Bank of Kansas City.

Singh, A., Belaisch, A. A., Collyns, C., De Masi, P., Meredith, G. M., , Krieger, R., & Rennhack, R. (2005). Estabilización y reforma en América Latina: perspectiva macroeconómica desde principios de los años noventa. Occasional Paper 238, FMI.