¿Qué efectos producen las sanciones en la economía cubana?

Las sanciones económicas se definen como acciones que uno o más países toman para limitar o terminar las relaciones económicas con un país objetivo a fin de influir en el cambio de alguna política o para producir un cambio de régimen. En este último caso se encuentran las sanciones impuestas por el gobierno de los Estados Unidos sobre la economía cubana desde la década de los 60.

Las sanciones pueden adoptar muchas formas: aranceles, controles de exportación, embargos, prohibiciones de importación, prohibiciones de viaje, congelaciones de activos, cortes de ayuda, bloqueos o restricciones sobre empresas y personas específicas.

La mayoría de los estudios internacionales encuentran que las sanciones dañan la tasa de crecimiento del PIB del país sancionado, los flujos de inversión extranjera y sus finanzas. Los efectos varían dependiendo del tamaño y la interdependencia de los países involucrados, la naturaleza unilateral o multilateral de las sanciones y la escala de estas, ya sean de carácter más focalizado (en algunas industrias, empresas o grupos de ciudadanos) o sanciones generales como las que han existido sobre la economía cubana.

Si bien existen posiciones que apoyan las sanciones de los Estados Unidos sobre Cuba en diferentes ámbitos, las publicaciones académicas coinciden ampliamente en el fracaso de esta política. Los argumentos que lo sustentan se abordan desde diversas perspectivas, ya sea enfatizando las implicaciones políticas internas, las consecuencias en política exterior o su legitimidad y efectividad en la defensa de los derechos humanos.

En cuanto al impacto económico, algunos autores destacan su ineficacia al no lograr aislar económicamente a Cuba. Otros subrayan que afectan principalmente a las familias sin conducir a un cambio de régimen ni promover la democracia en Cuba.

En este comienzo de 2025, con la transición de la administración Biden a la de Trump, el tema de las sanciones sobre la economía cubana ha vuelto a ocupar titulares de prensa. En sus últimos días en la Casa Blanca el presidente Biden notificó al Congreso su decisión de retirar a Cuba de la lista de países patrocinadores del terrorismo, una acción facilitada por la mediación del Vaticano y que busca promover la liberación de 553 prisioneros políticos.

Además, Biden suspendió por seis meses la aplicación del Título III de la Ley Helms-Burton, que permitía a ciudadanos estadounidenses presentar demandas en tribunales estadounidenses contra entidades que operaran con propiedades expropiadas en Cuba. Además, el presidente rescindió un memorando de 2017 que prohibía a ciudadanos, empresas y entidades estadounidenses realizar operaciones financieras o comerciales con una lista específica de empresas y organizaciones cubanas.

Sin embargo, durante su primer día de mandato el presidente Trump reincorporó a Cuba en la lista de países patrocinadores del terrorismo. Con la confirmación de Marco Rubio como secretario de Estado, conocido por su postura radical contra el gobierno cubano, varios analistas anticipan que la nueva administración implementará sanciones más estrictas hacia la isla y aumentará la confrontación diplomática con La Habana. 

Un análisis econométrico de los datos

Recientemente se publicó en el Journal of International Development un estudio^[1] de los efectos económicos que han producido en el pasado los cambios en la política de sanciones estadounidenses contra Cuba. Se realizó un análisis econométrico con series históricas desde los años 90. El estudio examinó los efectos que han provocado en la economía cubana las fluctuaciones (incrementos/disminuciones) en los flujos de comercio, remesas y visitantes de los Estados Unidos.

En el período de estudio, el alivio más significativo de las sanciones ocurrió con la presidencia de Obama. Se levantaron las restricciones sobre viajes y remesas de los cubanoamericanos y se permitió a las compañías de aviación iniciar vuelos comerciales regulares a la isla.

El servicio postal entre los dos países, suspendido en 1960, fue restablecido y se reanudaron las conversaciones entre los gobiernos en diferentes áreas. Algunas restricciones financieras se aliviaron gracias a la exclusión de Cuba de la lista de países patrocinadores del terrorismo. El dólar pudo ser utilizado para transacciones autorizadas entre Cuba y los Estados Unidos. Los bancos intermediarios estadounidenses fueron autorizados a procesar transacciones entre bancos cubanos y de terceros países.

Con la victoria de Donald Trump (2017-2020) ocurrió un nuevo cambio en esas relaciones. Se suspendieron las visitas individuales, se cancelaron los cruceros, se restringieron los vuelos comerciales, los ciudadanos estadounidenses solo pudieron viajar en grupos con licencia del Departamento del Tesoro, y se les prohibió alojarse y consumir en una extensa lista de hoteles, restaurantes y otras empresas estatales. Las remesas se limitaron nuevamente. Cuba fue reincorporada a la lista de países patrocinadores del terrorismo. El Departamento de Estado creó la lista de empresas cubanas --principalmente hoteles-- y agencias bajo el control de los servicios militares, de inteligencia y de seguridad con los que está prohibido realizar cualquier operación financiera desde Estados Unidos.

El presidente Trump activó los Títulos III y IV de la Ley Helms-Burton —rompiendo con la tradición de los presidentes estadounidenses anteriores—,y permitió que los tribunales demandaran a entidades de terceros países que se beneficiaran de negocios con activos nacionalizados de Cuba.

Las implicaciones de los cambios en la política de sanciones que examinó el estudio econométrico abarcaron también las flexibilizaciones o endurecimientos que se aplicaron durante la administración Clinton y la de George W. Bush.

La estrategia empírica del artículo fue diseñada para medir la sensibilidad de las series históricas del crecimiento económico cubano y otros indicadores macroeconómicos a los cambios en las sanciones (suavización/endurecimiento) durante tres décadas. Además de estimar el efecto sobre el crecimiento del PIB, se separaron los impactos en indicadores de la economía estatal y del sector privado cubano.

Las estimaciones econométricas se realizaron con un modelo de Vector Autorregresivo (VAR), ampliamente utilizado en campos como finanzas, macroeconomía y economía internacional debido a su capacidad para analizar conjuntos de datos sin la necesidad de incluir demasiadas restricciones teóricas. Los modelos VAR tienen la ventaja de considerar posibles efectos de retroalimentación (interdependencia temporal) y retrasos en la relación entre variables.

Antes de la estimación del modelo, fue necesario reconstruir la base de datos de los flujos del intercambio entre los Estados Unidos y Cuba desde los años 90 sobre comercio de bienes, remesas y viajes. En la Tabla 1 se muestra un resumen de la base de datos y las fuentes consultadas.

Los datos muestran, por ejemplo, que el intercambio con Estados Unidos representó en promedio un 8,3 % del PIB cubano entre 2005 y 2020, las remesas fueron el componente más significativo y estable. El intercambio económico total alcanzó su punto máximo en 2018 con más de 4 000 millones de dólares. Si bien el comercio de bienes favoreció abrumadoramente a la economía de los Estados Unidos (con un 99,7 % del balance contable externo), al considerar los ingresos provenientes de las remesas y los visitantes de los Estados Unidos, Cuba logró un superávit significativo en el intercambio económico total.

Tabla 1 Cuba-EE.UU: Estadísticas de comercio, visitantes y remesas, 1994-2020.

_{* Por dificultades con la validación externa del sitio, el mismo no está operativo fuera de Cuba.}

_{Fuente: Vidal, P (2024). Impact of Sanctions Policy Shifts: A Case Study of the United States and Cuba, 1994–2020. Journal of International Development https://doi.org/10.1002/jid.3973} 

El modelo VAR mostró que el crecimiento del PIB cubano presentó la mayor sensibilidad a las fluctuaciones en el intercambio con los Estados Unidos. El segundo indicador más sensible fue el consumo en los mercados privados. El gasto de gobierno y el consumo de los hogares mostraron efectos similares, aunque el primero no resultó estadísticamente significativo, mientras el segundo, sí.

En el análisis de las series históricas se encontró que las remesas provenientes de los Estados Unidos han influido significativamente en el consumo de los mercados privados en Cuba, pero no han tenido un impacto significativo en el consumo del gobierno cubano.

Otro hallazgo destacado del modelo VAR es el impacto positivo y significativo de las exportaciones totales (variable de control) en el crecimiento del PIB y en el consumo del gobierno. No solo dependen del esquema de sanciones sino también de factores asociados a la competitividad y eficiencia de la economía y de las alianzas internacionales alternativas que ha logrado construir el gobierno cubano.

En resumen, las estimaciones econométricas confirmaron el impacto significativo de los cambios en la política de sanciones sobre el crecimiento económico cubano.

El análisis demuestra que las fluctuaciones en los flujos de bienes, ingresos de los visitantes estadounidenses y las remesas de los Estados Unidos influyeron significativamente en la trayectoria del PIB de Cuba. El estudio destaca la vulnerabilidad de las familias cubanas y del sector privado a los cambios en las políticas de sanciones.

Si bien los resultados econométricos confirman el impacto económico de las sanciones, no justifican que el gobierno cubano atribuya exclusivamente las dificultades económicas del país al embargo. Existen barreras internas que claramente limitan la competitividad de la economía y su capacidad para integrarse plenamente en la economía global y expandir las exportaciones.

Alcance y limitaciones de las estimaciones

El artículo proporciona evidencias estadísticas que contribuyen al debate sobre los beneficios económicos de relajar las sanciones y los impactos de endurecerlas.

Sin embargo, es importante aclarar que las estimaciones no buscan aproximar el costo total de las sanciones. Tampoco intentan evaluar el beneficio completo que el futuro levantamiento de todas las sanciones podría traer a la economía cubana.

Debido a las múltiples áreas y canales a través de los cuales las sanciones limitan el comercio, las finanzas, la inversión y el crecimiento económico, es excepcionalmente complejo llegar a un valor total para el costo de las sanciones.

Aunque las estimaciones ofrecen valiosas perspectivas sobre las consecuencias de los cambios parciales en el marco regulatorio que acompaña a las sanciones (usando datos históricos desde 1990), no intentan descifrar cómo le iría a la economía cubana en un escenario hipotético sin sanciones.

Sin un contrafactual claro, medir el verdadero impacto de las sanciones es inherentemente difícil. Aunque las sanciones estadounidenses no han logrado alterar el sistema político y económico en Cuba, no se puede determinar qué habría pasado en su ausencia.

Varios factores deberían considerarse en un escenario hipotético sin sanciones. La reacción política del gobierno cubano y la extensión de las reformas definirían la trayectoria del desarrollo económico. Si Cuba adoptara reformas más orientadas al mercado los resultados económicos podrían ser notablemente diferentes.

El nivel de involucramiento y la reacción de la comunidad cubana en los Estados Unidos también sería crucial. Una mayor inversión de esta comunidad proporcionaría un impulso sustancial a la economía cubana.

El apoyo de instituciones financieras multilaterales y la comunidad internacional es otra variable clave que define el acceso a los mercados financieros internacionales, los préstamos y asistencias, lo cual facilitaría las reformas y la apertura de la economía.

¿Por qué el gobierno se ve menos afectado por las sanciones?

Las estimaciones econométricas demuestran que la trayectoria del PIB de Cuba tiene una dependencia estadísticamente significativa a los aumentos o contracciones en los flujos de bienes, visitantes y remesas provenientes de los Estados Unidos.

Los datos también sugieren que este impacto sobre el PIB se concentra en el componente del consumo de los hogares y en los mercados privados, sin observarse un efecto estadísticamente significativo en el gasto del gobierno.

¿Cómo se pueden explicar estos resultados?

Los resultados confirman que el gobierno cubano ha encontrado formas de reorientar alianzas internacionales, gestionar presupuestos fiscales y regular la economía para minimizar el impacto de las sanciones en sus empresas y proyectos prioritarios.

Cuba ha desarrollado acuerdos comerciales, relaciones comerciales e inversiones con Venezuela, China, Brasil, la Unión Europea, Rusia, Canadá y México, entre otros, en diversos grados y en diferentes momentos, funcionando como una alternativa a los vínculos con los Estados Unidos e influyendo definitivamente en la capacidad del Estado cubano para sostener sus gastos e inversiones.

La gestión de la política fiscal para reducir el impacto de las sanciones también es visible en los datos históricos. Las series históricas desde la década de los 90 revelan que en un escenario de aumento de sanciones, el gobierno cubano ha respondido con una política fiscal expansiva que, además, mantiene constantes subsidios y transferencias de recursos hacia empresas y proyectos estatales de dudosa rentabilidad.

En muchos casos, el aumento del déficit fiscal se ha financiado mediante la emisión de dinero del Banco Central de Cuba. La monetización de los déficits fiscales aumenta la cantidad de moneda nacional en circulación, la inflación y afecta la convertibilidad de las monedas nacionales (CUP, CUC y MLC) y de las cuentas en los bancos.

Por lo tanto, una forma en que el gobierno ha trasladado el costo de las sanciones a las familias ha sido mediante “impuestos inflacionarios” y la pérdida de valor de sus ahorros.

Junto al déficit fiscal, el gobierno cubano también ha empleado el manejo centralizado de las divisas, los esquemas monetarios duales con monedas nacionales con convertibilidad restringida, los tipos de cambio múltiples y la dolarización parcial para sostener su captura de recursos y asignación hacia sus proyectos prioritarios (como hoteles, por solo citar un ejemplo reciente).

El manejo de los marcos regulatorios, el abuso del poder monopólico de las empresas estatales, las prerrogativas y ausencia de transparencia de las empresas militares, así como las políticas monetaria y fiscal, le han permitido internamente al gobierno cubano distribuir de forma asimétrica el impacto de las sanciones y de otros choques externos, algo que se facilita en un modelo de economía centralmente administrada y con limitados espacios para el sector privado.

Las familias y el sector privado tienen muy pocas opciones si se trata de escapar del impacto de las sanciones. Los hogares operan bajo estrictas restricciones presupuestarias, con reducidos espacios para el crecimiento de los emprendimientos privados y con escaso acceso a financiamiento. Las familias quedan indefensas ante los atropellos de las políticas públicas en un sistema político que criminaliza las protestas sociales y no ofrece reales espacios de participación ciudadana.

A diferencia del gobierno, es muy poco lo que pueden hacer los hogares para diversificar sus relaciones internacionales. Su dependencia de la asistencia financiera desde la comunidad cubana y las remesas en Estados Unidos es alta e inamovible en su geografía.

¿Se puede culpar solamente a las sanciones?

Aunque los resultados econométricos evidencian el impacto de las sanciones sobre el crecimiento económico, no avalan que el gobierno cubano atribuya íntegramente las dificultades económicas del país al embargo.

En las estimaciones econométricas publicadas por el Journal of International Development se utilizan las exportaciones totales de Cuba como variable de control, lo que permite excluir los efectos de otros choques económicos y políticas que han afectado a la economía cubana durante las últimas tres décadas.

Los resultados econométricos muestran que las sanciones influyen en las dinámicas de crecimiento económico, pero en una medida similar a las exportaciones totales. Las dinámicas de las exportaciones, aunque están influenciadas por diversos factores, están condicionadas de manera central por la competitividad de la economía.

La competitividad se ve afectada por la inestabilidad monetaria y financiera, los incumplimientos de los pagos de deuda externa, el régimen de tipos de cambio múltiples y las ineficiencias del sector empresarial estatal, entre otros factores conectados en mayor medida con las políticas internas y la ausencia de reformas.

Durante los últimos años se ha visto cómo el gobierno cubano ha retrasado la implementación de un programa de estabilización macroeconómica y continúa resistiéndose a reformas estructurales profundas del modelo económico centralmente administrado.

El fracaso del modelo y de las políticas económicas se ha extendido en el tiempo y ha llegado a un punto en el que ha dañado gravemente la confianza y credibilidad financiera. De ello no escapan gobiernos aliados y mercados que han servido en el pasado para diversificar las relaciones comerciales y financieras internacionales y evadir sanciones.

La crisis económica en su principal aliado regional, Venezuela, que ha perdurado durante varios años, ha agravado este escenario sin que la economía cubana haya podido encontrar un patrón de inserción internacional alternativo. La industria turística ya no reporta el dinamismo de décadas anteriores. Los ingresos externos de divisas se encuentran en caída libre.

En este contexto, especialmente después de 2020, la capacidad del gobierno cubano para evadir las sanciones mediante la reconfiguración de alianzas internacionales parece haberse reducido notablemente.

Sin embargo, se mantiene una estructura productiva, relaciones de poder y mecanismos de extracción de renta que dejan en una situación de mayor vulnerabilidad a las familias ante un eventual escalamiento de las sanciones con la administración Trump. Si a ello sumamos el calado de la crisis social actual, se podría prever que las consecuencias humanitarias serían devastadoras.

[1] Vidal, Pavel, "Impact of Sanctions Policy Shifts: A Case Study of the United States and Cuba, 1994–2020", Journal of International Development, December 3, 2024