La Zona Especial del Mariel a sus once años. Resultados y lecciones

¿Qué son las Zonas Económicas Especiales (ZEE)?

Las zonas económicas especiales (ZEE) son espacios delimitados, separados de la demarcación aduanera, donde se realizan actividades industriales, comerciales, agropecuarias, tecnológicas y de servicios bajo regímenes diferenciados.

Estas zonas ofrecen incentivos fiscales, acceso preferente a infraestructuras clave como telecomunicaciones, puertos y viales, y simplificación de trámites. Su propósito principal es atraer inversión extranjera, estimular la creación de empleo, diversificar la economía, incrementar las exportaciones y desarrollar capacidades productivas. En el mejor de los casos, las ZEE generan encadenamientos con la economía doméstica, evitando convertirse en enclaves aislados.

Existen varios tipos de ZEE como zonas francas, zonas de procesamiento para exportación, parques tecnológicos e industriales, entre otros. Según el Reporte Mundial sobre Inversión 2022 de la UNCTAD, hay más de 6 000 ZEE distribuidas en 150 países. Desde su origen en los años 60, han sido instrumentos importantes para atraer capital extranjero, aunque los resultados reales no siempre justifican el entusiasmo de los políticos.

Zonas Francas en Cuba

Durante la crisis económica de principios de los 90, las Zonas Francas surgieron en el marco de la adopción de la Ley 77 de Inversión Extranjera (1995), que sentó las bases legales para su creación, complementadas por el Decreto-Ley 165. Esta norma reguló las tres primeras experiencias en 1997: las Zonas Francas de Mariel, Berroa y Wajay. Su objetivo inicial era generar empleo, incorporar tecnologías avanzadas, estimular la exportación y atraer inversión extranjera.

Sin embargo, tuvieron algunas deficiencias:

• Fallas de control y gestión, como ausencia de rigor en la selección de operadores y violaciones de normas contables.

• Distorsiones operativas, con operadores comerciales que desvirtuaron el régimen productivo de las Zonas Francas.

• Impacto limitado en la economía nacional, al no generar encadenamientos productivos ni valor agregado.

Como resultado, esta política fue descontinuada en 2003.

La Zona Especial de Desarrollo del Mariel (ZEDM)

En 2013, bajo el gobierno de Raúl Castro y también como parte del denominado proceso de “actualización”, se estableció la Zona Especial de Desarrollo del Mariel (ZEDM) mediante el Decreto-Ley 313/2013. Con una extensión de 465.4 km² al oeste de La Habana, la ZEDM buscaba superar las deficiencias de las antiguas zonas francas y responder a las necesidades del nuevo contexto económico.

Según el Decreto-Ley, los objetivos de la ZEDM incluyen:

• Contribuir al desarrollo nacional.

• Promover exportaciones, sustituir importaciones y atraer inversión extranjera.

• Transferir tecnología avanzada y generar empleo.

• Establecer un sistema logístico eficiente y sostenible ambientalmente.

Aunque ambiciosos, estos objetivos son demasiado generales, lo que dificulta evaluar su cumplimiento efectivo.

Inversiones y logística en la ZEDM

Entre 2011 y 2014 se completó la primera fase de la Terminal de Contenedores del Mariel (TCM), una de las más modernas de la región, con capacidad inicial de 800 000 TEUs, ampliable a 3 millones.^[1] Su construcción fue liderada por la brasileña Odebrecht y financiada parcialmente por un préstamo del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES). En 2023 se concluyó el dragado de su canal, permitiendo el atraque de buques Neo-Panamax.

La TCM fue concebida como un hub regional para el comercio del Caribe, pero ha enfrentado desafíos significativos:

• Baja utilización de capacidad: el factor de utilización de capacidad apenas supera el 40%, lo que cuestiona la inversión frente a una economía estancada.

• Competencia regional: Países como República Dominicana y Jamaica han consolidado sus puertos como centros logísticos clave, manejando volúmenes superiores a 2 millones de TEUs.

• Sanciones estadounidenses: Limitan la capacidad de atraer comercio y reducen la conectividad con mercados internacionales.

Más allá de la TCM, la ZEDM incluye infraestructura moderna: redes ferroviarias, sistemas de gestión de residuos, conexión por fibra óptica, subestaciones eléctricas y un Centro de Negocios. Durante sus primeros seis o siete años, el Estado cubano invirtió un promedio anual de 300 millones de dólares en esta infraestructura.

La Terminal de Contenedores del Mariel (TCM) fue concebida como un centro logístico de clase mundial con el objetivo de posicionar a Cuba como un hub regional para el comercio en el Caribe y captar una parte significativa del negocio de trasbordo regional.

Sin embargo, la terminal ha enfrentado desafíos importantes (Haiping, 2023)^[2] como la falta de integración con otras infraestructuras nacionales, la dependencia a tecnologías extranjeras y las restricciones impuestas por las sanciones de los Estados Unidos, las cuales limitan su capacidad para atraer comercio internacional en la magnitud esperada. Los datos disponibles indican que el factor de utilización de la capacidad apenas ha superado el 40%.

Como se observa en la Figura 1, el tráfico de contenedores no ha experimentado variaciones significativas durante los últimos catorce años, en parte debido a que el comercio está estrechamente vinculado al ciclo económico. A pesar de las posibles ganancias de eficiencia asociadas con la capacidad de atender buques de mayor tamaño, lo que reduce los costos por unidad, la inversión en esta obra parece injustificada considerando las necesidades de una economía estancada.

_{Fuente: United Nations Trade and Development (UNCTAD)}

Se argumenta que en grandes proyectos de infraestructura es casi imposible alcanzar la escala óptima en todo momento, por lo que resulta recomendable "adelantarse" a la demanda proyectada. Sin embargo, dejar inutilizado el 60% de una inversión parece exceder cualquier previsión razonable.

Tampoco existe evidencia de que se hayan alcanzado los objetivos de captación del comercio de trasbordo. Por ejemplo, República Dominicana y Jamaica han realizado inversiones significativas en la modernización y expansión de sus puertos, lo que les ha permitido manejar volúmenes de carga mucho mayores, en el orden de los 2 millones de TEUs.^[3]

Estas cifras reflejan no solo las limitaciones estructurales de los puertos cubanos, sino también la fuerte competencia regional, donde otros países han logrado consolidarse como centros logísticos clave gracias a mejores condiciones de infraestructura, marcos regulatorios más atractivos y una mayor conectividad con las principales rutas comerciales internacionales.

Resultados de la ZEDM en once años

A finales de 2023, la ZEDM reportó:^[4]

• 64 negocios aprobados, con un capital comprometido de 3 200 millones de dólares.

• Poco más de 1 000 millones de dólares ejecutados.

• Casi 10 000 empleos directos creados.

El capital extranjero

De los 64 negocios aprobados, 12 son completamente cubanos, lo que deja 52 proyectos potencialmente vinculados a inversión extranjera. No obstante, muchos inversionistas ya tenían presencia previa en Cuba. En 2019, el 49% de las empresas extranjeras en la ZEDM eran filiales existentes. Si esta proporción se mantiene, solo unas 27 nuevas empresas extranjeras se han establecido en la zona en una década, con un ritmo promedio de menos de tres por año.

El flujo de inversión extranjera también presenta retos:

• Del total comprometido, solo una tercera parte ha sido ejecutada.

• Al descontar los compromisos de empresas cubanas, la inversión extranjera promedia 270 millones de dólares anuales, insuficientes frente a los 300 millones invertidos anualmente por el Estado en infraestructura.

En términos de creación de empleos, los resultados son más alentadores, con una relación de casi 10 empleos directos por cada millón de dólares ejecutados, favorable frente al promedio regional. Sin embargo, faltan datos  sobre exportaciones, sustitución de importaciones y encadenamientos con la economía nacional.

Lecciones de la experiencia de la ZEDM

1. Limitaciones de los incentivos fiscales como estrategia central. La atracción de inversión extranjera depende de múltiples factores como el tamaño del mercado, el acceso a recursos y la estabilidad económica. En el caso cubano, la estrategia se ha enfocado excesivamente en incentivos fiscales, descuidando aspectos cruciales como los siguientes:

• Confianza en la política económica.

• Acceso a información confiable.

• Simplificación burocrática y estabilidad normativa.

• Contratación de la fuerza laboral.

• Manejo macroeconómico.

Un enfoque integral resulta esencial para mejorar la competitividad de la ZEDM. Sin una reforma estructural del modelo económico, el capital extranjero no podrá compensar las debilidades intrínsecas de la economía cubana.

2. Falta de encadenamientos con la economía nacional. La capacidad de la ZEDM para generar derrames económicos ha sido limitada. La desconexión con un sector privado doméstico robusto, que podría actuar como contraparte natural del capital extranjero, constituye una barrera crítica. La dependencia de empresas estatales ineficientes reduce la capacidad de absorción de tecnologías y recursos. En su lugar, es necesario promover un sector privado dinámico que sirva como contraparte efectiva a la inversión extranjera.

3. Riesgos asociados al uso de recursos públicos. El Estado cubano ha invertido recursos significativos en la ZEDM en un contexto de escasez crónica de divisas. Proyectos de esta magnitud representan apuestas de alto riesgo, especialmente cuando el entorno macroeconómico no es favorable. Además, las exenciones fiscales otorgadas a los inversionistas representan un gasto tributario que no parece estar justificado por los beneficios obtenidos.

Esto es todavía más preocupante cuando se ha decidido eliminar completamente las exenciones tributarias al capital privado nacional. Si el objetivo de reducción del déficit fiscal es tan central, entonces debe haber un enfoque más balanceado en el uso de este instrumento. Otro factor a tener en cuenta es que el drenaje puede verse magnificado si la Zona promueve el desplazamiento al enclave de empresas que operaban en el territorio nacional atraídas por ventajas tributarias. 

Retos para la ZEDM

La ZEDM enfrenta varios desafíos:

1. Regulaciones complejas y lentitud administrativa: Las aprobaciones tardan más de lo deseado, lo que desmotiva a los inversionistas. Es un problema estructural, a pesar de que ha sido identificado en el discurso público oficial, nada ha cambiado, si acaso empeorado con el tiempo. En la medida en que aparecen indefiniciones y contramarchas en la política oficial, el incentivo a tomar decisiones se debilita.

2. Carencia de una industria nacional fuerte: La falta de proveedores locales limita la integración de cadenas productivas. La débil integración interna siempre ha sido una debilidad de la estructura productiva cubana. Si se observan las tendencias recientes de la producción de bienes, el panorama no es muy alentador. En 2023, el índice de producción industrial (con base en 1989=100) se ubicó en tan solo 38.6, la lectura más baja en veinte años.  Al mismo tiempo, hay que tomar en cuenta que los débiles encadenamientos internos no solo tienen una explicación en la insuficiente capacidad productiva, sino, sobre todo, en los males bien conocidos de una economía centralmente (y verticalmente) administrada, en la que las relaciones horizontales están limitadas en una amplia variedad de dimensiones, empezando por los vínculos entre diferentes formas de propiedad.

3. Impacto de las sanciones estadounidenses: Restringen las operaciones financieras y la capacidad de comercio internacional. Sin embargo, cuando se concibió el proyecto la mayoría de las sanciones actuales estaban vigentes, incluyendo la designación de Cuba como país patrocinador del terrorismo. Incluso ya entonces varios bancos (sobre todo europeos) habían sido multados por violaciones a las prohibiciones financieras. Encuadrar las perspectivas del proyecto al entorno existente y previsible forma parte de una planificación realista que atempera las expectativas a la realidad. 

Conclusión

La ZEDM refleja los esfuerzos de Cuba por modernizar su economía e integrarse en cadenas globales de valor. Sin embargo, sus resultados son mixtos. Aunque se han desarrollado infraestructuras modernas y se han atraído algunas inversiones, el impacto económico ha sido limitado debido a problemas estructurales y a la falta de encadenamientos productivos.

Si la ZEDM aspira a cumplir sus objetivos iniciales, será necesario implementar reformas más profundas que incluyan:

• Fortalecer el sector privado doméstico.

• Simplificar regulaciones y reducir la burocracia.

• Enfocar los incentivos fiscales como parte de una estrategia integral de reforma y transformación productiva.

En última instancia, la experiencia del Mariel destaca que el éxito de una ZEE no depende solo de la infraestructura o los incentivos fiscales, sino también de un marco económico coherente, estable y competitivo.

La evidencia empírica sugiere que incluso si algunos proyectos muestran tasas de crecimiento muy por encima de la media de las economías que los acogen, a mediano plazo el ritmo se modera para acercarse al crecimiento medio del país. De una forma muy simple, este fenómeno indica de forma inequívoca que la suerte de uno está unida a la del otro.

Como dijo un economista alguna vez: no hay atajos hacia el desarrollo. Hay que hacer la tarea.

[1] Ver https://www.tcmariel.cu/infraestructura/

[2] Haiping, L. (2023). Report on the Construction and Development of Cuba’s Special Economic Zone. En Y. Tao, & Y. Yuan, Annual Report on the Development of China’s Special Economic Zones (2020). Beijing: Social Sciences Academic Press. 

[3] https://unctadstat.unctad.org/datacentre/dataviewer/US.ContPortThroughput.Las siglas TEU (acrónimo del término en inglés Twenty-foot Equivalent Unit, (que significa Unidad Equivalente a Veinte Pies) representa una unidad de medida de capacidad inexacta del transporte marítimo (buques portacontenedores y terminales portuarios para contenedores) expresada en contenedores. Una TEU es la capacidad de carga de un contenedor normalizado de 20 pies (6,1 m), una caja metálica de tamaño estandarizado que puede ser transferido fácilmente entre diferentes formas de transporte como buques, trenes y camiones.

[4] Ver https://www.zedmariel.com/ y http://www.cubadebate.cu/noticias/2024/06/12/zona-especial-de-desarrollo-mariel-proyecta-crecimiento-a-pesar-de-complejo-escenario-economico-video/