El Sistema Eléctrico Nacional y el futuro de la economía cubana (revisitado)

Nota Introductoria a la republicación de “El Sistema Eléctrico Nacional y el futuro de la economía cubana” 

El viernes 18 de octubre de 2024 se produjo la desconexión total del Sistema Electroenergético Nacional (SEN) de Cuba. El martes 22 de octubre, el sistema aún no se había recuperado completamente. Según cualquier estándar, esto representa un agravamiento significativo de la ya difícil situación energética de la isla.

Además, supone un retroceso importante para la economía, el bienestar de los cubanos y la gestión gubernamental. Desde cierta perspectiva, este fallo no resulta tan sorprendente. El deterioro progresivo del SEN comenzó mucho antes. Poco se ha hecho para abordar las causas fundamentales que lo han llevado a su estado actual.

Las infraestructuras energéticas son sistemas complejos y costosos cuya operación y mantenimiento requieren estrategias a largo plazo y considerables recursos. Resulta paradójico que en un modelo de “planificación centralizada” y con un gobierno no sujeto a los ciclos políticos tradicionales, las autoridades cubanas no hayan desarrollado una estrategia para sostener una infraestructura crítica como esta.

Ante la necesidad de un suministro energético confiable, prácticamente todas las demás “prioridades” pasan a un segundo plano. Sin energía, no hay país, ni futuro.

Sin embargo, al observar cómo se han distribuido los recursos de inversión en la última década y media, el contraste es evidente entre las sumas destinadas a la industria hotelera y las asignadas a sectores como la energía, la agricultura o la manufactura. Es  ilógico, seguir invirtiendo en el sector hotelero mientras ignorar las prioridades del país.

Como su nombre indica, la infraestructura es la base de cualquier economía, y su desarrollo debe ir por delante para evitar que ralentice o, como en este caso, paralice la actividad productiva y social.

La escasez de combustible es la otra cara de la misma moneda. Cuba tiene que abandonar el objetivo de descansar en acuerdos especiales con países afines para el suministro de energía. Por el contrario, tiene que construir una economía competitiva para generar recursos suficientes para pagar sus importaciones.

El casi nulo acceso a recursos externos es resultado de un modelo que se percibe por acreedores e inversores como estancado y empobrecedor. Es bien conocido que Cuba no aprovechó la oportunidad que tuvo en su momento para integrarse a un gran banco de desarrollo en América Latina, a la vez que fue la Isla la que se retiró voluntariamente del Banco Mundial en 1964 (y del Fondo Monetario Internacional en 1960) aduciendo el control de Estados Unidos sobre ambos. 

Si bien el régimen de sanciones afecta la productividad de la economía cubana y complica sus relaciones financieras internacionales, Cuba cuenta con aliados importantes. Sin embargo, estos se muestran cautelosos ante la incapacidad del gobierno cubano para abandonar un modelo económico ineficiente e implementar reformas de mercado que creen un marco de incentivos para atraer inversión y estimular el crecimiento. 

El artículo que continuación fue escrito hace aproximadamente dos años. Mediante un análisis sencillo, se determinó que una situación como la actual era altamente probable. Sus mensajes fundamentales son claros:

1. Cuba debe aspirar a construir un sistema energético diversificado basado en tecnologías modernas y eficientes, con una alta penetración de energías renovables, destacando la solar y la biomasa.

2. La recapitalización del SEN y la expansión de fuentes de energía renovable requieren inversiones multimillonarias (y mucho tiempo), que deberán financiarse principalmente mediante crédito e inversión extranjera. En este momento, ni el Estado ni los ciudadanos tienen los recursos para costear esta transformación.

3. Solo una economía productiva en crecimiento puede generar los excedentes necesarios para financiar esta transformación, lo cual depende de una reforma económica aún pendiente. Bajo el actual modelo agrícola, no habrá recuperación de la industria azucarera.  La crisis económica también está extinguiendo la industria azucarera.

A muy corto plazo, solo se podrán implementar soluciones de emergencia que no evitarán la próxima crisis.

Ojalá este descalabro sea un punto de inflexión para iniciar el cambio necesario.

Texto original a continuación

El Sistema Eléctrico Nacional (SEN) enfrenta desafíos técnicos de gran alcance que amenazan el desarrollo económico y social de Cuba. La infraestructura de la generación termoeléctrica de base, así como la generación distribuida, están colapsadas por sus más de cuarenta años de operación y la falta de mantenimiento capital.

La electricidad es un elemento central del desarrollo que permite inversiones, innovaciones tecnológicas y el surgimiento de nuevas industrias que son los motores de la creación de empleo; de ella depende la calidad de la mayoría de los servicios públicos como la salud y la educación.

Además, el sector de la generación eléctrica global está experimentando una transformación masiva como resultado de la creciente presión para reducir las emisiones de carbono y los rápidos y profundos desarrollos tecnológicos de las energías renovables.

Cuba carece de una hoja de ruta estratégica detallada hacia una política energética nacional integral que aborde estos desafíos. Desde que en 2014 el gobierno anunció una estrategia para aumentar la participación de fuentes renovables en la generación eléctrica, esa proporción se ha mantenido oscilando alrededor del 5% (4,8% en 2021). En 2021 las autoridades aumentaron esa meta hasta el 37% en 2030 (anteriormente era de un 24%), lo que contrasta con el lento progreso obtenido en ocho años, la mitad del tiempo disponible (2014-2030).

Un marco regulatorio y de políticas coherente es esencial para facilitar una transición energética que no interrumpa el suministro de energía, ni lo limite a suministros de combustibles bajo acuerdos políticos preferenciales, programas de subsidio de precios a corto plazo o tecnologías ineficientes. Asimismo, por la centralidad de esta infraestructura en la economía y la sociedad, y por los enormes montos de recursos necesarios para darle un vuelco a la situación actual y alcanzar un escenario de progreso, la política energética no puede implementarse desconectada de otros cambios más generales en el modelo productivo, que la habilitan y hacen viable a largo plazo.

Antecedentes

Los apagones constituyen uno de los símbolos más recurridos y temidos de la grave crisis económica que asoló a la Isla a principios de los años noventa. En el verano de 2004, la Isla travesó otro episodio de cortes asociados a déficit en la generación. De esa crisis surgió la denominada Revolución Energética y hubo un cambio de liderazgo en el entonces Ministerio de la Industria Básica, a cargo del sector.

Con escasas fuentes tradicionales propias, Cuba ha sido siempre dependiente de la importación de energía. La sustitución de Estados Unidos por la Unión Soviética como principal socio comercial y aliado fue particularmente visible en el suministro de hidrocarburos. Las distorsiones inherentes al comercio con los países socialistas de entonces generaron el resultado paradójico de recrear una estructura económica con una densidad energética elevada, a pesar de tener niveles de ingreso per cápita modestos y ser un país importador neto de energía.

Casi una década más tarde, la relación con Venezuela dio paso a un escenario de acceso garantizado en condiciones preferenciales. Se concretaron inversiones que permitieron el reinicio de operaciones de la Refinería de Cienfuegos, mientras que la exportación de refinos se convirtió en una fuente apreciable de ingresos externos durante varios años.

Desde 1990 la generación eléctrica ha crecido, pero muy lentamente, al 1,1% anual, que representa la tercera parte del ritmo mundial. Donde sí se observa un cambio fundamental es en el destino de esa producción.  En Cuba, el sector residencial absorbe el 60% de la electricidad producida, por el 42% de promedio en el Caribe. Entre 2000 y 2020, el sector residencial más que duplicó su consumo total.

Existen varios factores a tomar en cuenta. En primer lugar, en las cifras de ese sector se incluye el consumo del sector privado que, si bien es un sector de la producción, no se computaba separadamente hasta 2020. El trabajo por cuenta propia se expandió rápidamente desde 2010 y alcanzó más de 600 000 trabajadores en 2019. Casi toda esa actividad quedaba reflejada en los consumos de las viviendas.  En 2021, el consumo reportado por el sector privado solo representa el 3,6% del total. En segundo lugar, a partir de 2005 la denominada Revolución Energética modificó la estructura de consumo de energía de los hogares, ampliando el peso de la electricidad, sobre todo para la cocción de alimentos.^[i]. Desde 2016 se hizo evidente que la Isla no podría contar con un suministro tan abundante desde Venezuela, como hasta entonces. El gobierno cubano se vio obligado a introducir el racionamiento en el consumo de electricidad para clientes públicos con el propósito de minimizar las afectaciones al sector residencial.

Por último, los datos sugieren que la dinámica del Producto Interno Bruto (PIB) ha estado por debajo de otras fuentes de ingreso en moneda extranjera de los hogares. En otras palabras, ciertos flujos de ingreso de las familias no dependen completamente de la actividad económica doméstica. Esto apuntaría a fuentes como las remesas, la actividad profesional privada en el exterior y el mercado informal.^[ii] En un escenario como el descrito anteriormente, es evidente que la facturación de las empresas eléctricas no va a ser suficiente para capitalizar la industria. Los ingresos en moneda extranjera de los hogares no fluyen hacia estas de manera directa, sino llegan al Estado a través del comercio minorista, hotelería, comunicaciones y transporte, en lo fundamental. Hipotéticamente, un sistema como el cubano estaría muy bien situado para compatibilizar centralmente fuentes y destinos, estableciendo prioridades que permitirían el funcionamiento balanceado de la economía y la sociedad. La situación actual nos dice que este no ha sido el caso.

Generación termoeléctrica

Un factor desencadenante de la actual crisis es la sostenida reducción de las importaciones de combustibles desde Venezuela. En 2016, PDVSA se retira de la operación conjunta de la refinería cienfueguera. Las importaciones de petróleo venezolano pasaron de un promedio de 99 000 barriles diarios en 2013, a unos 57 000 en 2021. Diversos reportes de prensa refieren reducciones adicionales durante 2022.

La energía eléctrica se ha convertido en el talón de Aquiles del sector energético y la economía de Cuba, ya que su generación distribuida y termoeléctrica de base petrolera está colapsada por su antigüedad y falta de mantenimiento programado y capital. Información reciente de Unión Eléctrica (UNE) indica que menos del 40% de la capacidad total de generación termoeléctrica de petróleo del sector está operativa, lo que resulta en apagones prolongados de 8 a 12 horas en todo el país. La estrategia de generación distribuida (Grupos Electrógenos), implantada durante la Revolución Energética de 2006, ha mostrado sus limitaciones. Según informes de la UNE, el 59% de su capacidad nominal instalada se encuentra fuera de servicio como consecuencia de fallas en los equipos y escasez de gasóleo.

En diciembre de 2022, con la incorporación de dos nuevas centrales móviles en la bahía de La Habana,^[iii] junto a una reducción de la demanda promedio en un 17%, se ha logrado disminuir la frecuencia y duración de los cortes de electricidad.

Gas natural

La sustitución del contaminante petróleo de alto contenido de azufre a gas natural licuado (GNL) como combustible en la generación eléctrica de base tiene un sin número de beneficios económicos, medioambientales y sociales. El gas natural licuado GNL es una fuente de energía de origen fósil que ofrece múltiples ventajas: competitivo en precio, segura disponibilidad de suministro y menos contaminante que el petróleo o carbón mineral.

El gas natural, como cualquier otro combustible fósil, produce CO₂; sin embargo, sus emisiones son un 40-50% inferiores a las del carbón y un 25-30% inferiores a las del fuel oil, lo que lo convierte en el más limpio de los combustibles fósiles. El gas natural tiene un contenido de azufre inferior a 10ppm (partes por millón), por lo que las emisiones de dióxido de azufre, principal causante de la lluvia ácida, son 2 500 veces inferiores a las emitidas por el fuel oil.  Cuba debería considerar un escenario en el que se incremente la participación de esta fuente en la generación eléctrica.

Renovables: agroindustria de la caña de azúcar

La recapitalización de la agroindustria de la caña de azúcar merece una importante consideración y atención dentro de la futura política energética de Cuba. Esto traería considerables beneficios económicos con nuevas inversiones y creación de empleo, apoyaría la balanza de pagos al reducir la demanda de petróleo importado y crearía nuevas fuentes de ingresos por exportaciones.

La generación eléctrica a través de la biomasa no es un proceso de transformación industrial en aislado; sin caña de azúcar no hay bagazo, sin bagazo no hay electricidad. En 1990 Cuba tenía, en productos de la caña, el equivalente a 3 millones de toneladas de crudo (casi 60 000 barriles diarios). En 2021 solo cuenta con menos de la cuarta parte de esa cifra. Una de las dificultades que ha tenido la inversión en la bioeléctrica aledaña al central Ciro Redondo en Ciego de Ávila es, precisamente, la escasez de biomasa cañera.

Desde la siembra y cultivo de la caña hasta el proceso de transformación de sus principales derivados; sacarosa, melazas, alcoholes y bagazo; impactan la optimización económica de la agroindustria. La viabilidad de esta opción depende de una reconfiguración de gran alcance de las políticas agrarias y rurales.

Oportunidades perdidas

Cuba ha tenido varios proyectos para aumentar la capacidad de generación eléctrica que no se han ejecutado por un sinnúmero de factores como la falta de gestión, desafíos técnicos, financiamiento y la compleja burocracia del modelo empresarial del Estado.

En 2014 la Unión Eléctrica de Cuba (UNE) y la paraestatal Rusa Inter Rao se comprometieron a iniciar un proyecto de 800MW -$1.360mm- en nueva capacidad de generación térmica en Mariel y la Habana del Este para el primer trimestre de 2016.

En 2013 se anunció la construcción de un parque eólico con una capacidad generadora de 50MW en La Herradura, Las Tunas. China extendió crédito y tecnología para la instalación de 34 turbinas para un total de 51MW fabricadas por Goldwind de China. Se esperaba que el proyecto estuviera operando para inicios de 2018.

En 2012 se crea la empresa mixta Biopower, que conforman la empresa ZERUS y la británica Havana Energy Ltd. para construir una planta de biomasa de 62MW a un costo de $186MM USD adyacente al central azucarero Ciro Redondo. La construcción de la planta comenzó en 2017 gracias al financiamiento y al apoyo técnico de la empresa China Shanghai Electric, sincronizando finalmente al SEN en diciembre 2021.  Hoy se encuentra operando de manera intermitente por falta de biomasa.

¿Quién paga la factura?

Es importante poner sobre la mesa la realidad del insuperable reto que enfrenta el gobierno cubano, en términos de tiempo y costos, si reconocemos que la única solución del problema es la recapitalización del Sistema Eléctrico Nacional (SEN).

La recapitalización de la potencia actual instalada de 6,600 MW SEN tomaría de 5-10 años en ejecutar y un estimado global de entre $8-10,000 millones de dólares. Este ejemplo considera una transformación apreciable de la estructura de la generación actual y debe estar alineada con la demanda estimada.

Para estos costos globales se consultaron las estimaciones de costos de capital para plantas generadoras de electricidad a escala de servicios públicos publicadas por la Administración de Información Energética (EIA) de Estados Unidos. en marzo 2022. https://www.eia.gov/outlooks/aeo/assumptions/pdf/table_8.2.pdf

Resulta importante reconocer que los proyectos deben ser rentables para los inversionistas, ya sean públicos o privados. Un factor fundamental que afecta la rentabilidad de las centrales eléctricas es el costo total de construcción, inherentemente complejo.

El Banco Mundial define a las Asociaciones Publicas Privadas (PPP por sus siglas en inglés) como “un contrato a largo plazo entre una parte privada y una entidad pública, para brindar un activo o servicio público, en el que la parte privada asume un riesgo importante y la responsabilidad de la gestión y la remuneración está vinculada al desempeño”

Por lo tanto, Cuba debería considerar, dentro de un modelo económico descentralizado, promover el uso de Asociaciones Público-Privadas (Diseñar-Construir-Operar-Mantener-Financiar) que atraerían financiamiento de capital privado y multilateral para proyectos de infraestructura pública, liberando al gobierno de disponer sus limitados ingresos para la educación y la atención de la salud, manteniendo al mismo tiempo el control regulatorio sobre los proyectos de infraestructura pública.

Cuba, como Estado, así como sus ciudadanos (consumidores), no tienen los recursos económicos para pagar por el costo de la recapitalización del SEN. Cuba no tiene un modelo económico que pueda generar los recursos para pagar las deudas necesarias para la recapitalización del sector eléctrico; mucho menos sus deudas actuales en otros sectores de la economía cubana. Tampoco tiene un modelo económico que le permita al ciudadano crear su propio patrimonio sobre el cual pueda aportar al Estado su contribución patrimonial dejándole ingresos disponibles para poder pagar el costo de un servicio eléctrico sostenible, seguro y asequible.

Cuba requerirá una combinación de subsidios estatales, tarifas progresivas de acuerdo con el consumo, una legislación más flexible para atraer a inversores extranjeros, y posiblemente ofrecer recursos y activos propios para financiar la transición energética. Cuba ya utiliza una tarifa progresiva, pero todavía subsidia al 89% de los clientes residenciales. La capacidad de pago de estos está directamente relacionada con su ingreso. Mientras que la economía cubana permanezca estancada, será difícil acomodar los arreglos necesarios para garantizar las inversiones requeridas.

Pero, desafortunadamente, no tenemos la respuesta a la pregunta: ¿Quién paga?

Conclusiones

No existe una solución a corto plazo para los desafíos energéticos de Cuba. El país no cuenta con los recursos domésticos de petróleo y gas natural necesarios para satisfacer sus propias necesidades y tendrá que seguir dependiendo de las importaciones de líquidos de petróleo y de gas natural licuado para impulsar su futuro crecimiento económico.

La infraestructura de la generación eléctrica del país es anticuada y con escasas posibilidades de reparación en la mayoría de los casos. Se necesitarán años y miles de millones de dólares para reconstruir su capacidad de generación termoeléctrica de carga base y distribuida y para lograr su meta del 37% de las energías renovables dentro de su matriz energética del sector eléctrico. Las fuentes renovables de energía están en el centro de la agenda para la transición energética en todo el mundo, pero es un error equipararlas con energía barata. Por ejemplo, una alta proporción de energía eólica y solar en la matriz eléctrica requiere almacenamiento de energía. Estos sistemas tienen costos elevados.

El ejemplo de un pequeño país latinoamericano ayuda a ilustrar los desafíos actuales. Uruguay consiguió una transformación notable de su matriz energética ofreciendo a los inversionistas precios atractivos garantizados a largo plazo (20 años). El operador eléctrico paga casi 8 centavos por kilowatt a los generadores eólicos, que han sido la fuente que más ha crecido en la última década. La inversión total hasta la actualidad rebasa los 7 000 millones de dólares en un país de 3.5 millones de habitantes. La energía es abundante, pero sigue siendo cara.

El hogar uruguayo promedio pagó 21 centavos de dólar por kilowatt en 2021, mientras que en Estados Unidos fueron 14 centavos, si consideramos la diferencia de ingreso per cápita la electricidad es casi cuatro veces más cara en Uruguay. Este esquema fue posible a partir de la combinación de cambios regulatorios sustanciales con una economía en crecimiento con un PIB per cápita mucho más alto que el de Cuba (US$ 21 269 frente a 7 879 en 2021^[iv] .

Dos cosas que Cuba necesita urgentemente y no tiene: tiempo y dinero.

Hay una serie de cuestiones que Cuba debe abordar primero si desea atraer las inversiones extranjeras directas que tanto necesita y el apoyo de las instituciones financieras multilaterales:

• Cuba debe reevaluar su modelo económico centralizado.  Una economía próspera está en mejores condiciones para hacer frente a los costos asociados a la transición energética a la que está abocada la Isla, si aspira a la viabilidad económica y social en el siglo XXI.

• Cuba y Estados Unidos deben encontrar una solución política que elimine las restricciones de la Ley de Democracia Cubana, codificada en 1992, y la Ley Helms-Burton, de 1996, que limita el comercio y las inversiones de Estados Unidos en Cuba.

• La población de Cuba debe alcanzar un nivel de vida necesario para pagar el costo no subsidiado de energía limpia y sostenible acorde con una tasa de retorno aceptable para el inversionista.

Cuba tiene ante sí un largo y arduo camino por recorrer para alcanzar las metas de una hoja de ruta integral de política energética nacional; segura, limpia, eficiente, fiable, sostenible y asequible.

[i] Sin dejar de reconocer sus beneficios, las condiciones particulares del contexto cubano comportan dificultades para las familias, como la baja calidad y durabilidad de los medios de cocción distribuidos masivamente; el deficiente servicio posventa incluyendo la escasez de piezas de repuesto; junto a la vulnerabilidad que representa la dependencia de la electricidad ante el regreso de los apagones. 

[ii] Por ejemplo, el mercado interno minorista abastecido por las compras individuales en el extranjero (turismo de compras).

[iii] La capacidad nominal de estas unidades es de 245 MW, que no tiene que coincidir exactamente con la capacidad contratada. 

[iv] De acuerdo con las estimaciones del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en el Informe de Desarrollo Humano 2022.

Jorge R. Piñón comenzó su carrera de treinta y dos años en el sector energético al unirse a la organización de suministro y transporte de Shell Oil Company. Se desempeñó como presidente de Amoco Oil de México y presidente de Amoco Oil Latin America con sede en la Ciudad de México. Después de la fusión entre Amoco y BP,  fue trasladado a Madrid para administrar las operaciones logísticas y de suministro de petróleo del Mediterráneo occidental de BP Europa.

Antes de unirse a la Universidad de Texas en Austin como director del Programa de Energía y Medio Ambiente de América Latina y el Caribe del Centro para Políticas Energéticas y Ambientales Internacionales, realizó investigaciones y evaluaciones de riesgos energéticos de países como miembro visitante de energía en el Centro de Políticas Hemisféricas de la Universidad de Miami, la Brookings Institution y el Centro para América Latina y el Caribe de la Universidad Internacional de Florida.

Es Energy Fellow en el Instituto de Energía de la Universidad de Texas en Austin. Ha testificado sobre temas energéticos regionales ante comités del Senado y la Cámara de Representantes de los Estados Unidos.

Es licenciado en Economía y certificado en Estudios Latinoamericanos por la Universidad de Florida, de donde recibió el Premio a los Alumnos por su Trayectoria 2019 del Centro de Estudios Latinoamericanos.