La burocracia cubana y su impacto sobre la economía y la sociedad

El Estado burocrático socialista

La burocracia es inherente a la administración estatal y gubernamental en cualquier país. Sin embargo, los Estados socialistas, incluido el cubano, comparten la identificación del socialismo con un Estado que ejerce el control centralizado sobre la mayor parte de los asuntos sociales y económicos. Incluso algunos sistemas socialistas inicialmente no identificados como Estados burocráticos, como China, transitaron hacia fuertes burocracias controladoras. La Unión Soviética, por ejemplo, vio el florecimiento de una rígida burocracia bajo Stalin que, según algunos autores, evolucionó hasta conducir a la reforma y reorganización de la economía que llevó al país al retorno al capitalismo.

Los académicos han llamado la atención sobre el papel de los Estados de partido único en el desarrollo de una sociedad burocrática. Después de la revolución socialista, el Partido Comunista (el "Partido") asume el papel de organización de "vanguardia" y se convierte en una institución burocrática paralela cuyos "juicios no son subjetivos y cargados de valores, sino objetivos y lógicamente inevitables"^[1].

Esta concepción de la verdad intrínseca sobre la toma de decisiones del Partido resulta vital para comprender la burocracia en los Estados socialistas. El Partido, como líder designado, con su cultura gerencial jerárquica y rígida, impregna las organizaciones gubernamentales creadas o restructuradas en la nueva sociedad. En los países exsocialistas, la intervención del Partido, en particular en las empresas estatales, condujo a ineficiencias, enajenación de los trabajadores y desconexión entre el plan económico y las condiciones reales de la economía. Esto impuso un estilo de gestión vertical que ignoraba los aportes a la economía, los diversos poderes gubernamentales y las expectativas y criterios de los trabajadores en las empresas estatales.^[2]

Opacidades en la actual estructura burocrática cubana

Desde cierta perspectiva, el origen y las características del actual Estado burocrático cubano se remonta a experiencias anteriores y actuales en Estados burocráticos socialistas, que cuentan con estructuras unipartidistas altamente centralizadas. En general, esas burocracias se han caracterizado por:

1. Papel omnipresente e intrusivo de las instituciones burocráticas en toda la actividad social, en particular la actividad económica.^[3]
2. El Estado "posee" los medios de producción en nombre del pueblo. ^[4]
3. El Partido actúa como "vigilante",^[5] y como tal, cuestiona y se inserta en la toma de decisiones de las estructuras burocráticas, lo cual a veces afecta la resolución de problemas y la toma de decisiones por parte de la burocracia y asfixia la creatividad dentro del sistema.

Cuba es un Estado socialista con un solo partido: el Partido Comunista de Cuba (PCC). El artículo 5 de la Constitución cubana lo identifica como:

“La vanguardia organizada de la nación cubana, sustentado en su carácter democrático y la permanente vinculación con el pueblo, es la fuerza política dirigente superior de la sociedad y del Estado”.^[6]

Figura 1 — Estructura del gobierno y el Estado en Cuba

Para mas detalles sobre la estructuras burocraticas y sus lideres, visite:  https://www.parlamentocubano.gob.cu/index.php/estadocubano/

En última instancia, el PCC es la fuerza política crucial en Cuba. Su alcance en la arena política no tiene límites. A pesar del discurso oficial, que sostiene que la Asamblea Nacional del Poder Popular (ANPP) es el poder legislativo supremo dentro del país, las decisiones finales están en manos del Partido. La ANPP no puede ignorar o intentar ignorar las prerrogativas otorgadas al Partido en la nueva Constitución.   

Un ejemplo que demuestra la influencia del Partido son los “Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución” (Lineamientos en lo adelante), aprobados mediante Resolución en el VI Congreso del PCC en 2011. La Resolución no solo predeterminó el camino a seguir por Cuba en políticas económicas, sino también decidió los papeles que jugarían las instituciones gubernamentales, incluida la ANPP, durante el proceso de implementación. Más allá de ello, el Partido tiene la responsabilidad de “controlar, implementar y exigir el cumplimiento de los lineamientos aprobados” por el Congreso del Partido.^[7]   

En los últimos diez años, los “Lineamientos” del Partido se han revisado, ajustado y actualizado. En 2021, como parte del continuo proceso de restructuración y en respuesta a la profunda crisis económica, el gobierno cubano introdujo un número de políticas económicas y algunas importantes transformaciones institucionales. En mayo de 2021, el Consejo de Ministros (designado por la Constitución como poder ejecutivo, pero habilitado para dictar decretos y resoluciones), en reunión presidida por el primer secretario del Partido y presidente de la República, Miguel Díaz Canel Bermúdez, introdujo y “aprobó” cambios que reformarían las empresas estatales, las cooperativas y las micro, pequeñas y medianas empresas privadas.^[8]

No fue hasta el 6 de agosto de 2021 que el Consejo de Estado --órgano que no es presidido por el Presidente de la República ni por el Primer Ministro, y que de acuerdo con la Constitución debería ser el “cuerpo legislativo superior”--, debatió y aprobó los proyectos de ley que confirman las reestructuraciones presentadas y aprobadas previamente por el Consejo de Ministros.

 Los procesos de introducción y aprobación de cambios decisivos para el país, incluido el ejemplo anterior, demuestran que el primer secretario del PCC, Raúl Castro (hasta  el VIII Congreso en 2021) y actualmente Miguel Díaz-Canel Bermúdez es la figura central en el panorama político cubano. Para ilustrar la importancia del PCC en el gobierno cubano, Granma, el diario oficial del PCC, es el de mayor circulación en el país. 

La Constitución aprobada en 2018 introdujo cambios en la estructura política y administrativa del gobierno. Dos transformaciones importantes para la administración pública se reflejaron en la nueva Constitución: la separación de poderes y la rotación de cargos en el gobierno cada cinco años o después de la relección para un segundo mandato quinquenal (Título VI, Constitución de Cuba, 2019).   

De 1976 a 2019, fecha de entrada en vigor de la nueva Constitución, la separación de poderes no existía. Hasta que se retiró de la vida pública, en 2008, Fidel Castro ocupó los cargos de presidente del Consejo de Estado y del Consejo de Ministros, primer secretario del PCC y presidente del Consejo de Defensa. Con la jubilación de Fidel Castro, su hermano Raúl Castro asumió el cargo hasta 2018, cuando se eligió un nuevo presidente: Miguel Mario Díaz-Canel Bermúdez. Sin embargo, Raúl Castro permaneció como primer secretario del PCC hasta 2021, lo que bajo los derechos que la Constitución le otorga al PCC lo convirtió en el líder político prominente en Cuba. Durante el VIII Congreso del PCC, en abril de 2021, Miguel Díaz-Canel Bermúdez, actual presidente de la República, fue elegido primer secretario del PCC.    

Figura 2 — Estructura jerárquica del PCC

Además del PCC -- y junto a él, pero subordinadas a este en la práctica --, operan en el país tres organizaciones: la ANPP o Parlamento, un cuerpo legislativo que se reúne dos veces al año; el Consejo de Estado -integrado por miembros de la ANPP-, con facultad para legislar entre sesiones de la ANPP; y el Consejo de Ministros (un órgano ejecutivo con autoridad para dictar también decretos y resoluciones). 

El Consejo de Estado es la organización designada para dirigir el país cuando el Parlamento (ANPP) no está en sesión. El Presidente y el Vicepresidente de la ANPP presiden el Consejo de Estado y cuenta con 19 miembros adicionales elegidos por la Asamblea. El Primer Ministro y seis Primeros Vicepresidentes dirigen el Consejo de Ministros. Veinticuatro ministros y dos directores de institutos constituyen el Consejo de Ministros, que comprende todos los ministerios y las principales instituciones gubernamentales. La ANPP elige al Presidente de la República y designa al Primer Ministro.  

Algunos académicos comparten preocupaciones sobre el proceso de toma de decisiones en Cuba. Formalmente, la ANPP y el Consejo de Estado (actuando entre sesiones de la ANPP) son los órganos legislativos del país. Sin embargo, la mano -o las manos- detrás de las políticas cubanas parece ser desconocida. Los parlamentarios no suelen presentar o proponer los decretos discutidos y aprobados por los órganos legislativos. Es difícil identificar el origen de las políticas cubanas más allá de la abstracción de ministerios, el Partido o cualquier otro organismo gubernamental. 

Como en el ejemplo comentado antes de la reestructuración de la empresa cubana, en ocasiones el cuerpo legislativo, la ANPP, solo aprueba decretos cuando ya han sido introducidos y debatidos por otros órganos con diferente función especificada en la Constitución, como el Consejo de Ministros-un órgano fundamentalmente ejecutivo y cuyos miembros son designados, no electos-, y el Partido. En resumen, el a veces incomprensible estilo de toma de decisiones en Estados socialistas como Cuba obstaculiza el proceso y su transparencia.  

El centralizado proceso de toma de decisiones en Cuba tiene costos sociales y económicos e introduce distorsiones en el sistema. Por ejemplo, el estilo de gestión hipercentralizado produce retrasos en el tiempo de respuesta entre la aparición de un problema y la llegada de una solución. Cualquier propuesta de política económica, dondequiera que se genere dentro de la estructura burocrática, debe ascender la cadena de mando, esperar que instituciones y órganos formales la discutan, la aprueben y orienten su implementación, siguiendo la cadena de mando en sentido inverso. 

Figura 3 — Estructura profesional del Consejo de Ministros y del Buró Político en 2014

Para ese entonces, ya el país podría necesitar un tipo diferente de política porque las circunstancias habrían cambiado. Además, el hecho de que el Consejo de Estado, órgano de tan solo 21 miembros, tenga el poder legislativo para aprobar proyectos de ley sin obligación de convocar en sesión a la ANPP, reduce considerablemente la participación pública en la toma de decisiones al más alto nivel. 

Las experiencias de los países socialistas anteriores y actuales bajo el control del Partido nos advierten los peligros de la estructura hipercentralizada cubana en la que el Partido tiene el poder absoluto o casi absoluto. El papel de "vigilante" del Partido desalienta en la burocracia --entendida como servidores públicos-- su papel en la toma de decisiones y en la implementación de políticas, ya que el Partido podría intervenir e interrumpir los procesos, o revocarlos, o cambiar las decisiones. Del mismo modo, los líderes de las empresas estatales son principalmente miembros del Partido que deben su lealtad a este, independientemente de las necesidades operativas y el crecimiento de las empresas, y en detrimento de la economía nacional. Podría parecer que el poder ilimitado e incuestionable de quienes creen en la veracidad de sus decisiones ha sido y podría seguir siendo un obstáculo para introducir esenciales cambios de política que promuevan el crecimiento y el desarrollo económico.      

Características sociológicas y demográficas de la burocracia

Comúnmente, se confía en que un gobierno compuesto por personas de diferentes orígenes y experiencias representará mejor los intereses de los diferentes grupos que componen una sociedad. Sin embargo, algunos estudios han demostrado que la inclusión de personas de diversos orígenes no conduce necesariamente a una representación efectiva de grupos minoritarios. En muchos casos, a pesar del origen social, la identificación de género o etnia, la lealtad de los representantes políticos radica en su partido, patrocinadores u otro interés político o financiero. Por lo tanto, en la práctica los individuos no siempre representan los intereses y prioridades del grupo social, económico o demográfico al que pertenecen.^[9] Sin embargo, fomentar la diversidad en los órganos gubernamentales constituye buen inicio para fomentar la representación efectiva.

A pesar de los cambios introducidos en los últimos cinco años para diversificar la estructura burocrática de Cuba, persiste la limitada pluralidad demográfica. Primero, mientras que en 2016 el 22% ^[10] de la población económicamente activa había alcanzado un nivel de educación universitaria, todos los líderes de alto nivel y administrativos gubernamentales actuales son profesionales. Esto pudiera ser incompatible con representar la voz y la participación de una mayoría de trabajadores no universitarios en la toma de decisiones. 

Además de la discrepancia entre el nivel educativo de los principales líderes y administradores, y el de la población en general, el liderazgo al más alto nivel de dirección está sesgado hacia los miembros de mayor edad de la población. La mitad de los integrantes del Buró Político del PCC, en 2014, tenían más de 70 años y pocas mujeres integraban el Consejo de Ministros y la dirección del PCC. ^[11]  Después del VIII Congreso del PCC en 2021, la edad promedio en el tope del PCC bajó a 61 años, pero solo tres de los 11 miembros del Politburó son mujeres. El PCC también informó que el 42,6% de sus afiliados son mayores de 55 años. ^[12]

Figuras 4 y 5 — Distribuciones de edad y género en las instituciones políticas

Figure 6 - Participación en el Consejo de Estado

Fuente: Autor con datos de https://www.parlamentocubano.gob.cu/ y Domínguez, J. I. (2021). Los reclamos democráticos de los líderes del régimen comunista. Estudios comunistas y poscomunistas, 54(1–2), 45–65. https://doi.org/https://doi.org/10.1525/j.postcomstud.2021.54.1-2.45.

Si bien Cuba aumentó, efectivamente, el número de mujeres, afrodescendientes y jóvenes en el Consejo de Estado en 2018, la diferencia no supera los tres miembros. El repunte del porcentaje de mujeres, afrodescendientes y jóvenes en el Consejo de Estado en 2018 se debe a una reducción en el número de miembros en ese año de 30 a 21. 

De lo anterior podemos extraer varias lecciones. En primer lugar, ha habido una sobrerrepresentación histórica de las generaciones mayores en la estructura burocrática y el liderazgo cubano. Esto significa que a la juventud cubana le ha faltado voz dentro de las estructuras de gobierno. Si bien existen organizaciones como la Unión de Jóvenes Comunistas (UJC) y la Federación de Estudiantes Universitarios (FEU), existe la duda de si realmente representan los auténticos intereses de las generaciones más jóvenes cubanas y, de ser así, si se escuchan las voces divergentes y cómo. En segundo lugar, los cambios lentos y tardíos en la edad promedio en la cúspide de la estructura burocrática frustran a las generaciones más jóvenes que no han tenido y no ven la oportunidad de participar en el liderazgo de la nación.

Figura 7 — Representación femenina en gobiernos locales

Las implicaciones del acceso limitado de mujeres, jóvenes y cubanos negros a los niveles más altos de liderazgo gubernamental han impedido que el gobierno aborde algunas preocupaciones que enfrentan estos grupos sociales específicos en su vida cotidiana y, durante décadas, excluido algunos de esos temas de las prioridades del país. Problemas como los conflictos de género, la discriminación racial o el aumento de las tasas de pobreza entre las minorías cubanas, por ejemplo, no han recibido la importancia que requieren dentro de la agenda priorizada por el gobierno. 

Si el gobierno cubano pudiera apreciar las demandas de los más jóvenes, tal vez podría entender las razones de la alta tasa de emigración, que afecta principalmente a la población menor de 35 años, y responder adecuadamente. Si bien la inclusión en los órganos de toma de decisiones no garantizará una representación inmediata, deviene un primer paso necesario para el proceso de democratización y la participación política efectiva de la demografía vulnerable y desatendida en el gobierno.

Conclusión

La burocracia es inherente a la administración estatal y gubernamental. En general, la alta centralización y a veces poca transparencia del sistema de gobierno cubano genera ineficiencias, ralentiza la toma de decisiones y afecta el diseño e implementación de políticas. Además, la burocratización en Cuba y el papel que desempeña el PCC también se ha traducido en falta de creatividad, apego a la rutina, obediencia ciega e inercia, entre otras limitaciones. Así, los cubanos acuñaron un término apropiado para referirse a las dificultades que enfrenta el país como resultado de la burocratización e ineficiencia del Estado: el “bloqueo interno”. 

Notas

^[1] Scott, J. C. (1998). Seeing Like a State. How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed. New Haven and London: Yale University Press.

^[2] Boisot, M., & Child, J. (1988). The Iron Law of Fiefs : Bureaucratic Failure and the Problem of Governance in the Chinese Economic Reforms. Administrative Science Quarterly, 33(4), 507–527.

Dingding Wang. (1990). An Inquiry into the nature of producers behavior in a reforming economy (University of Hawaii). Retrieved from https://scholarspace.manoa.hawaii.edu/bitstream/10125/9630/-uhm_phd_9118067_r.pdf

Granick, D. (1987). The industrial environment in China and the CMEA countries. In G. Tidrick & J. Chen (Eds.), China’s Industrial Reform (pp. 103–131). New York: Oxford University Press.

Huchet, J. F., & Richet, X. (2002). Between bureaucracy and market: Chinese industrial groups in search of new forms of corporate governance. Post-Communist Economies, 14(2), 169–201. https://doi.org/10.1080/14631370220139918

Kornai, J. (1987). The Affinity Between Ownership Forms and Coordination Mechanisms: The Common Experience of Reform in Socialist Countries. Journal of Economic Perspectives, 4(3), 131–147.

^[3] Dingding Wang. (1990). An Inquiry into the nature of producers behavior in a reforming economy (University of Hawaii). Retrieved from https://scholarspace.manoa.hawaii.edu/bitstream/10125/9630/-uhm_phd_9118067_r.pdf

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^[4] Dingding Wang. (1990). An Inquiry into the nature of producers behavior in a reforming economy (University of Hawaii). Retrieved from https://scholarspace.manoa.hawaii.edu/bitstream/10125/9630/-uhm_phd_9118067_r.pdf

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Huchet, J. F., & Richet, X. (2002). Between bureaucracy and market: Chinese industrial groups in search of new forms of corporate governance. Post-Communist Economies, 14(2), 169–201. https://doi.org/10.1080/14631370220139918

^[5] Luxemburg, R. (1971). Organizational Questions of Russian Social Democracy. In D. Howard (Ed.), Selected Political Writings of Rosa Luxemburg (pp. 283–306). New York: Monthly Review Press.

^[6] For further detail on Cuban government structures and current bureaucratic leaders, visit https://www.parlamentocubano.gob.cu/index.php/estadocubano/

^[7] Resolución sobre los Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución. Retrieved from https://www.pcc.cu/sites/default/files/tesis-resoluciones/2020-07/resolucion_sobre_los_lineamientos_de_la_politica_econ-omica_y_social_del_partido_y_la_revolucion.pdf

^[8] http://www.cubadebate.cu/noticias/2021/06/02/aprueba-consejo-de-ministros-perfeccionamiento-de-actores-de-la-economia-cubana/ 

^[9] Htun, M. (2016). Inclusion without Representation in Latin America. Gender Quotas and Ethnic Reservations. New York: Cambridge University Press         

^[10] Oficina Nacional de Estadisticas de Cuba ONEI. (2019). Anuario Demografico de Cuba 2018.

^[11] Hernández, R. (2014). Demografía política e institucionalidad. Apuntes sociológicos sobre las estructuras políticas en Cuba. Espacio Laical, 2(Special Edition), 32–43.

^[12] Castro, R. (2021). Informe Central al 8vo. Congreso del Partido Comunista de Cuba. Retrieved from https://www.pcc.cu/sites/default/files/informe-central/2021-05/Informe Central.pdf

Tamarys L. Bahamonde recibió su licenciatura en Economía de la Universidad de La Habana y una maestría en Desarrollo Regional en la Universidad de Camagüey, Cuba. En la Universidad de La Habana impartió clases relacionadas con la economía cubana y diseñó e impartió cursos de pregrado sobre el ciclo económico y el mercado laboral cubanos.

Ha publicado artículos en periódicos y revistas y colaborado en libros sobre economía y sociedad cubanas.

Actualmente cursa un doctorado en Asuntos Urbanos y Políticas Públicas en la Universidad de Delaware. Este artículo resume algunas de las ideas que está desarrollando en ese doctorado.