El gradualismo en el diseño de las políticas públicas sobre el sector privado e Cuba

Desde hace tres décadas, la economía cubana exhibe movimientos cíclicos de crisis-reforma-contrarreforma (Bahamonde, 2024). Los movimientos cíclicos en las políticas públicas cubanas no son nuevos y se pueden registrar desde el inicio del período revolucionario, en la década de los 60, particularmente en el diseño de las estrategias de desarrollo y las políticas económicas (Mesa-Lago, 2009).

Aunque no sea el objetivo de este artículo, vale aclarar que las causas de estos ciclos de políticas yacen en la naturaleza de la toma de decisiones en Cuba, influida por factores institucionales, ideológicos y contextuales. Una característica consistente de estos ciclos que se ha mantenido en el tiempo es el gradualismo en el diseño e implementación de las políticas públicas. El impacto más visible de este gradualismo ha sido la lentitud en la introducción de cambios que transformen de forma efectiva el modelo económico cubano.

El gradualismo se refiere a la tendencia a mantener las mismas políticas públicas, sometiéndolas a modificaciones menores y graduales en el tiempo (Dye, 2017). La acumulación de estas modificaciones menores en un periodo determinado resulta en una transformación incremental de la política originalmente diseñada e implementada.

Muy comúnmente utilizado para explicar la naturaleza cuasi rígida de los presupuestos, el gradualismo encuentra también aplicaciones en áreas más allá de las finanzas públicas. Por muchas razones, los gobiernos priorizan transformaciones graduales por encima de políticas disruptivas: restricciones de tiempo y presupuesto, complejos procesos de aprobación de políticas nuevas, factibilidad política y/o administrativa, o simplemente influenciados por la naturaleza conservadora de la administración pública y la burocracia.

Gradualismo y sector privado doméstico en Cuba

Estos elementos son esenciales para comprender el funcionamiento del diseño e introducción de políticas públicas en Cuba, especialmente la evolución del sector privado nacional durante las últimas tres décadas. La legislación sobre trabajo por cuenta propia (TCP) ha sido sometida a múltiples ajustes en los más de treinta años que han transcurrido desde 1992 hasta hoy. La primera legislación al respecto, el Decreto-Ley 14/1978, no fue modificado hasta que en el Período Especial se hizo necesario actualizarlo para ampliar el alcance del sector privado doméstico.

El Decreto-Ley 141/1993 derogó el decreto-ley de 1978, pero estuvo lejos de constituir un marco regulatorio completo para el TCP. De hecho, las regulaciones importantes que impactaron de forma más significativa el ejercicio del TCP hasta 2018 no fueron emitidas por el Parlamento, ni por el Consejo de Estado, ni siquiera por el Consejo de Ministros, sino por los ministerios. Desde 2018 hasta la fecha, se han emitido al menos siete decretos leyes y decretos^[i]regulando la actividad privada nacional (sin incluir CoNAs).^[ii]).

A partir de 2018, respondiendo a la separación de las funciones de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno en las figuras del presidente de la República y primer ministro, respetivamente (Constitution of the Republic of Cuba, 2019), el Consejo de Ministros (CM) ha asumido la emisión de decretos regulando las actividades autorizadas o prohibidas a ejercer en el sector privado, según el caso.^.[iii]

Esto responde a dos elementos esenciales: el sector privado no se ha concebido, ni en su diseño ni en su implementación, como un elemento determinante para el crecimiento y desarrollo económico del país. Incorporado como medida transitoria y no esencial, ha sido sujeto a cambios constantes, y para ello se requería un marco regulatorio fácil de modificar sin la intervención de muchos actores en la toma de decisiones, y de forma expedita si fuera necesario. Por ello durante décadas, hasta que se les otorgó personalidad jurídica como mipymes en 2021,^[iv],el TCP fue regulado fundamentalmente mediante indicaciones y resoluciones ministeriales.

Para los decisores de política, el sector privado ha sido una respuesta coyuntural a problemas no de productividad ni de crecimiento económico, sino de empleo. Las múltiples revisiones y ajustes realizados al TCP respondieron a contextos en los que se anticipaba que la contracción del presupuesto nacional y la reducción del gasto del gobierno, llevaría a incrementos de desempleo (a principios del Período Especial, en los inicios de la reforma de la administración pública impulsada por Raúl Castro, y luego a finales de 2019 y durante la crisis económica, en 2021).

La expansión del trabajo por cuenta propia --y las mipymes recientemente--, tenía como objetivo absorber parte de esos desempleados que el sector público dejaría “disponibles”. Como política concebida para el corto plazo, se mantuvo la puerta legislativa abierta para el retorno a una posición en la que el sector privado nacional no fuera esencial, y se restringió durante casi treinta años a actividades de bajo valor agregado, controlado por regulaciones rígidas que limitaron su armónica integración al entramado productivo nacional.

Esa política que primó durante décadas responde fundamentalmente al temor extendido entre burócratas, cuadros, y administradores más resistentes al cambio, de que introducir mecanismos de mercado en la economía deriva de forma inevitable en el colapso del sistema. La legislación sobre TCP y mipymes ha estado influida por los vaivenes de reforma-contrarreforma (Bahamonde, 2024). Los costos de esa inconsistencia no han sido solo económicos sino también sociales.

Primero, el diseño que primó durante tres décadas excluyó de forma explícita (y aún excluye) a muchos profesionales, y ofrece ventajas a sectores de bajo valor agregado cuya contribución al crecimiento económico es limitada. En Cuba, tradicionalmente, una proporción más alta de mujeres son profesionales graduadas universitarias y las actividades favorecidas por la legislación de TCP durante décadas fueron mayormente aquellas en las que los hombres se encuentran sobrerrepresentados.

Este diseño de política, unido a factores sociales relacionados --por ejemplo, con la economía del cuidado-- tuvo un impacto visible en el incremento de las brechas de género (Espina Prieto, 2017; Maqueira & Torres, 2021, p. 119; Núñez Sarmiento, 2015).

Las legislaciones, que parecen proteger a la empresa estatal de competir con la privada, han lastrado las oportunidades del sector privado nacional de participar adecuadamente en la economía. En 2016, las formas no estatales de gestión empleaban al 27% de la fuerza laboral y contribuían solo al 12% del PIB (Rodríguez, 2016). Para 2023, aunque los privados empleaban al 35% de los ocupados, la contribución al PIB solo había subido al 15% (Rodríguez, 2024), aun cuando ya se les había otorgado personalidad jurídica.

Esto revela la baja intensidad de capital de estas empresas y demuestra que la expansión del TCP--por ejemplo, durante la Actualización--, tenía como único propósito servir como una solución de empleo para una proporción de la población que no contaba con suficiente capital para contribuir de manera significativa al crecimiento económico (Rodríguez, 2016).

La propia legislación para las mipymes ha pasado por numerosos ajustes incrementales desde 2021. La más reciente actualización de esta legislación fue publicada el 19 de agosto de 2024, cuando se anuncia la creación, por decreto del Consejo de Ministros, del Instituto Nacional de Actores Económicos no Estatales, una nueva división gubernamental para controlar la actividad de los privados nacionales.

Esta estructura de administración pública introduce un nuevo nivel de subordinación regulatorio para las mipymes no estatales. Las mipymes son autorizadas por los consejos de administración territoriales, pero a la vez las regulaciones para sus operaciones las emiten los ministerios, el Consejo de Estado y el Consejo de Ministros. Ahora se ha incluido el Instituto, cuyas funciones, establecidas en el decreto 108/2024, están escritas en un lenguaje vago que deja más dudas que certezas.

El uso de términos legales como “controlar”, “coordinar”, “fomentar”, “dirigir metodológicamente” y “propiciar” deja amplio margen para funciones que pueden ser extremadamente intrusivas y quedan a discreción del Instituto.

Los costos y desventajas derivados de esta inconsistencia también incluyen un doble impacto administrativo. Por un lado, la carga administrativa y los costos que representa para las mipymes mantenerse al tanto de las regulaciones que afectan sus actividades y, por el otro, mantener un sector público actualizado --a todos los niveles administrativos-- que domine los cambios, ya tan comunes. Además, los costos de operaciones derivados de las cargas administrativas impuestas a las mipymes son transferidos a los consumidores, afectando la calidad y nivel de vida de los ciudadanos.

La nueva legislación muestra que se mantiene la tendencia a considerar el sector privado nacional como política emergente para tiempos de crisis. Para cumplir objetivos que persiguen la integración más completa del sector privado a la economía y el desarrollo del país se ha creado una nueva estructura burocrática, subordinada no al parlamento ni al Consejo de Estado, sino al Consejo de Ministros, el órgano ejecutivo no electo que a su vez controla la empresa estatal nacional y estuvo a cargo de la implementación de los Lineamientos, en 2011 y 2016, por resolución aprobada en los congresos del PCC con resultados muy cuestionables.

La contradicción funcional y teórica que se deriva de que el Consejo de Ministros, órgano con la misión de promover una empresa estatal eficiente y competitiva, controle al nuevo órgano estatal que debe promover la integración de su competencia, la empresa privada, a la economía nacional --incluida la empresa estatal socialista--, va lógicamente a afectar la evolución de la integración armónica del sector privado cubano a la economía.

Existen varios problemas con la naturaleza incremental de la introducción de políticas en Cuba en áreas tan sensibles como los tipos de propiedad que cubren la provisión de servicios y la producción de alimentos. Dado que en el país no existe un método oficial, aprobado y público, de evaluación de políticas, la política sobre las mipymes solo ha sido evaluada con datos que informan poco sobre desempeño --por ejemplo, el total de mipymes creadas por territorios.

No existe información detallada, transparente y pública sobre el sector privado nacional, lo cual es un obstáculo para la toma de decisiones. No hay transparencia sobre los objetivos detrás de la aprobación y expansión de las mipymes, o de la nueva legislación aprobada cuyo impacto puede llevar al cierre de algunas, excepto por el más obvio: crear espacios de empleo alternativos para que el gobierno no tenga que asumir todo el costo y la responsabilidad de mantener la política de pleno empleo.

Apuntes finales

Sin objetivos definidos y sin mecanismos transparentes para evaluar políticas es difícil explicar las modificaciones en la legislación, puesto que no hay evidencias que justifiquen el cambio de una política que no ha sido evaluada. De hecho, el diseño legislativo que otorga control a organismos centrales sobre las mipymes facilita retrocesos en la promoción de las empresas privadas sin recurrir a modificaciones significativas del marco regulatorio. En múltiples oportunidades hasta el año 2018 se estancó la aprobación de nuevos TCP sin necesidad de cambiar la legislación (ver Figura 1).

_{Figura 1. Gráfico de tendencia del Trabajo por Cuenta Propia.
Elaboración propia con datos de la ONEI (1995, 1998, 2001, 2005, 2010, 2015, 2018)}

El gradualismo en Cuba sirve como una herramienta de consolidación de poder sin ceder mucho terreno en áreas controversiales como la expansión de las formas de propiedad no estatales. Las políticas relacionadas con el sector privado nacional han sido abordadas en el discurso oficial cubano como indeseadas pero inevitables, y desde los años 90 se alerta sobre los riesgos implícitos y explícitos que acompañan la acumulación de riqueza en manos de privados (Castro, 1997). No se debe olvidar que las mipymes privadas, además, compiten por mercados con la empresa estatal, que sufre serios problemas de eficiencia.^[v]

La identificación del gradualismo como elemento distintivo de las políticas públicas cubana es imprescindible para comprender la lentitud de las transformaciones y la naturaleza fragmentaria e inconsistente de las reformas. El gradualismo no constituye la raíz del problema, que se encuentra en la naturaleza de la toma de decisiones, pero evidencia que el propósito de las reformas en Cuba no es alterar de manera significativa el modelo económico.

En realidad, el gradualismo es una forma de crear las condiciones necesarias para asegurar el sostenimiento del modelo económico, según las circunstancias. En otras palabras, el gradualismo introduce cambios incrementales --y lentos-- en la política económica donde y cuando se considere necesario sin que ello implique una reforma genuina del modelo económico vigente.

Referencias

Bahamonde, T. L. (2024). The Cuban State Decision-Making Process during Reforms (1990-2018) [Dissertation Thesis]. University of Delaware.

Castro, F. (1997, octubre 10). Discurso pronunciado en la Clausura del V Congreso del PCC [Closing Speech in the 5th Congress of the PCC]. 

Constitution of the Republic of Cuba (2019).

Dye, T. R. (2017). Understanding Public Policy. Pearson.

Espina Prieto, M. (2017). Chapter 4. Municipalization and Social Policy in Cuba. En J. I. Domínguez, M. C. Z. Argüelles, M. E. Prieto, & L. Barberia (Eds.), Social Policies and Decentralization in Cuba: Change in the Context of 21st-century Latin America (pp. 87-114). Harvard University, David Rockefeller Center for Latin American Studies.

Maqueira, A., & Torres, A. (2021). Cuba in the time of COVID-19: Untangling gendered consequences. Agenda, 35(4), 117-128.

Mesa-Lago, C. (2009). Historia y evaluación de medio siglo de políticas económico-sociales en cuba socialista: 1959-2008 [History and Evaluation of Fifty Years of Economic and Social Policies in Cuba: 1959-2008]. En C. Naranjo (Ed.), Historia de Cuba (pp. 507-537). Consejo Superior de Investigaciones Científicas.

Núñez Sarmiento, M. (2015). La cara de género del «cuentapropismo» habanero [The Gender Face of «Self-employment» in Havana]. En M. Espina Prieto & D. Echevarría León (Eds.), Cuba: Los correlatos socioculturales del cambio económico (pp. 113-127). Ciencias Sociales & Ruth Casa Editorial.

Rodríguez, J. L. (2016, abril 14). Los lineamientos para la Política Económica y Social y su evolución 2011-2016 [Guidelines for Economic and Social Policy and Their Evolution 2011-2016]. Cubadebate.

Rodríguez, J. L. (2024, febrero 22). La economía cubana en 2023 y perspectivas para 2024 (II). Cubadebate.

[i] Decreto Ley 356/2018, modificado por Decreto-Ley 383/2019. Luego fueron aprobados el Decreto Ley 46/2021, Decreto Ley 44/2021 y Decreto 49/2021. Recientemente han sido aprobados el Decreto Ley 88/2024 que deroga el Decreto Ley 46/2021 y el Decreto 107/2024 que modifica el Decreto 49/2021.

[ii] Cooperativas No Agropecuarias.

[iii] Ver Decreto 49/2021 y Decreto 107/2024.

[iv] El Decreto Ley 46/2021 otorgó personalidad jurídica a las mipymes privadas nacionales.

[v] En 2023, 338 empresas estatales cerraron el año con pérdidas (13.4% del total) (Rodríguez, 2024). Aunque esto significó una disminución del 29.1% con respecto a 2022 (Rodríguez, 2024) es aún una cifra significativa.