¿Economía de mercado o economía de municipio en la agricultura?

Durante los últimos dos años hemos escuchado hablar al gobierno cubano de descentralización de los municipios y del reforzamiento de la autonomía de las autoridades locales para definir estrategias de desarrollo, manejar recursos y atraer inversión extranjera, entre otros temas. Donde más se ha avanzado en esta dirección ha sido en la agricultura.

El gobierno ha venido publicitando su nueva estrategia para la comercialización de los productos agropecuarios y para la formación de los precios de los alimentos. Las autoridades de los ministerios de Agricultura, de Finanzas y de Economía han venido destacando que con la nueva política agropecuaria se eliminó el monopolio de Acopio, la empresa estatal dedicada a la comercialización mayorista. La directora de comercialización del Ministerio de Agricultura refería en el programa televisivo Mesa Redonda el 2 de agosto de 2021: “No hay monopolio. Todos son una familia de comercializadores”.

Diversos analistas y medios de prensa se hicieron eco de la noticia sobre la eliminación de los topes de precio en la agricultura cubana desde el 30 de julio. Sin embargo, se debe tener cuidado sobre la interpretación y alcance de esta noticia, pues no necesariamente indica un cambio definitivo en la política de precios en el sector.

Acopio y la “familia de comercializadores”

Cuando se revisan las normas publicadas en la Gaceta 49 del 4 de mayo de 2021, se aprecia que, en efecto, las nuevas normas permiten una mayor participación de diferentes actores no estatales en la comercialización agrícola. Sin embargo, en el Artículo 18 del Decreto 35 del Consejo de Ministros, se especifica que

• "los productores pueden vender a otras formas de comercialización existentes en el país, los productos que por problemas logísticos y financieros de las entidades acopiadoras y comercializadoras no puedan ser comprados…"

• "Los productos contratados que no se adquieran por las entidades acopiadoras y comercializadoras por causas imputables a estas, se pueden vender por las cooperativas o productores […] a otras formas de comercialización existentes en el país."

Es decir, se mantiene Acopio con el monopolio para la primera opción de compra. Los campesinos y cooperativas agropecuarias solo pueden vender en los mercados lo que no contrata Acopio, o lo que contrata y luego no puede comprar por alguna razón.

Adicionalmente, en esta lógica de “economía de municipio” se define en el mismo Decreto que “los consejos provinciales y los consejos de la Administración Municipal ejercen la supervisión y control del funcionamiento del sistema de comercialización agropecuaria”. Y se encuentran entre las funciones de los consejos provinciales:

• Definir los destinos a contratar y los precios de los productos agropecuarios que circulan entre sus municipios a partir de la propuesta de sus comités de contratación.

• Monitorear los precios establecidos por los consejos de la administración municipal.

• Controlar el funcionamiento de los mercados agropecuarios.

Aparece así esta figura en la economía de municipio nombrada “comité de contratación de las producciones agropecuarias”. Estos están presididos por el gobernador de la provincia y el intendente del municipio. Lo interesante de estos comités es que incluyen entre de sus integrantes, además de autoridades locales y las empresas estatales en la agricultura, a cooperativas y campesinos individuales.

Además de hacer propuestas para la contratación, esos comités municipales tienen como una función primordial “concertar para su territorio los precios de acopio mayoristas y minoristas y los precios por acuerdo aplicables a los productos agropecuarios que no tengan precios centralizados, de conformidad con los márgenes comerciales establecidos…”

A partir de esta norma, las autoridades cubanas vienen señalando que ya hay muy pocos precios topados centralmente, que estamos en un escenario de “precios concertados”. Ciertamente, es muy importante tomar en cuenta a los productores en la definición de estos precios, pero las normas publicadas no especifican cómo van a funcionar estos comités de contratación. No parece que vayan a operar bajo un sistema de votación. No conocemos qué poder de negociación real tendrán las cooperativas y campesinos en estos comités.

El éxito que espera el gobierno de la “economía de municipio” tiene como explicación que en la base se tiene mejor información sobre los problemas, los desequilibrios y las necesidades locales. El argumento es que esto permitirá tomar mejores decisiones que cuando se tomaban centralmente en los ministerios en La Habana. Ello puede tener algo de razón, pero también es cierto que la sustitución de los mecanismos de mercado para la formación de precios es una tarea compleja aun a nivel municipal, sobre todo si los productores no participan en una negociación real en igualdad de condiciones con las autoridades locales.

La capacidad profesional en todos los municipios para asumir todas estas nuevas tareas es otra duda legítima. También pueden aparecer dudas sobre la efectividad de tener precios agrícolas muy diferentes entre los municipios. Las diferencias injustificadas de precios por regiones, y la dificultad para entender a cabalidad en un comité todas las dinámicas e interrelaciones detrás de los mercados agrícolas, pueden terminar enviando señales equivocadas a los productores y generando nuevas distorsiones en la agricultura cubana.

Dado que la norma deja un amplio grado de discrecionalidad para el funcionamiento de los comités de contratación, lo más probable es que aparezcan algunas buenas experiencias y otras muy malas. Tal vez lo más positivo de esta municipalización sea permitir recoger información sobre las mejores prácticas para luego poder reproducirlas. Seguramente las mejores experiencias estarán en los comités que concerten precios más cercanos a los valores que reflejan los mercados, toda vez que emitirán las señales que se requieren para acomodar las producciones y la demanda de cada uno de los alimentos a la realidad municipal y nacional.

Topes de precio e intermediarios

Otra confusión que se genera sobre la nueva política de comercialización agrícola se origina en la Resolución 320 de 2021 del Ministerio de Finanzas y Precios del 30 de julio de este año. En esta norma, efectivamente, se eliminaron los referentes de precios máximos agropecuarios fijados en las resoluciones 18 y 84 de inicios de año.

Pero las resoluciones 18 y 84, simplemente, habían fijado un límite a los precios agropecuarios para evitar un aumento desmedido como consecuencia de la reforma monetaria y de la devaluación de la tasa de cambio oficial del peso cubano. Y como las estimaciones oficiales sobre el impacto inflacionario de la devaluación han quedado muy por debajo de la inflación de mercado, estos límites quedaron obsoletos, resultaban contraproducentes y se eliminaron. Sirva también este ejemplo reciente para mostrar lo difícil que resulta entender los múltiples factores que mueven los precios en una economía.

La Resolución 320 elimina estos límites máximos en los precios, pero no necesariamente debe interpretarse como un cambio en la política de precios. Los comités de contratación están vigentes, así como la autoridad de los gobiernos locales para definir los precios de los productos agropecuarios que circulan entre sus municipios.

La ministra de Finanzas lo dejó bien claro en el programa televisivo Mesa Redonda el pasado 2 de agosto: “Se elimina el tope, pero sin detrimento de la facultad de autoridades provinciales y municipales para establecer precios minoristas de venta a la población que tomen en cuenta las necesidades y realidades territoriales. Ratificamos que esas facultades se mantienen, como también se mantiene la responsabilidad de las autoridades locales en el enfrentamiento a precios especulativos y abusivos” (Mesa Redonda, 2 de agosto de 2021).

Otro asunto en el que insisten las nuevas normas para la comercialización agrícola es en la eliminación de intermediarios. Se busca que sean los mismos productores quienes se ocupen de comercializar sus producciones en los mercados, con vistas a abaratar los precios finales que llegan al consumidor. La directora de comercialización del Ministerio de Agricultura lo denominó “autogestión” (Mesa Redonda, 2 de agosto de 2021).

Si bien ello puede ser factible y beneficioso para los productores a escala local, parece estarse negando, una vez más, el papel que cumplen los comercializadores especializados en la cadena de valor de cualquier mercado de mayor escala.

El artículo 20 del referido decreto limita la comercialización mayorista de productos agropecuarios a empresas estatales, cooperativas agropecuarias, poseedores de tierras y vendedores mayoristas de productos agropecuarios.

En este último caso, se trata de un vendedor mayorista que tendría que operar bajo la figura de trabajador por cuenta propia. Sin embargo, la norma no permite la presencia de pymes privadas, cooperativas no agropecuarias especializadas en comercialización, cooperativas de segundo grado, o empresas mixtas o extranjeras para estos fines. En el artículo 30 sobre la comercialización minorista se relacionan los mismos actores, solo añadiendo como novedad a las cooperativas no agropecuarias creadas para esos propósitos.

Ya conocemos que vienen en camino otras normas para reforzar el papel de la empresa estatal socialista en la agricultura. Pero la historia y datos irrefutables nos sugieren que nada nuevo y provechoso podemos esperar de ellas. El ministro de la Agricultura anunció en el programa televisivo Mesa Redonda del 18 de agosto: “ya está la base para el diseño del sistema empresarial estatal agroindustrial municipal, que ya está en fase de aprobación del Comité Ejecutivo y después irá a su implementación”.

El sector de la agricultura, ganadería y silvicultura cubano apenas presentó un crecimiento promedio anual de 0,5% durante la década pasada. La sustitución de importaciones, la soberanía alimentaria y el vaso de leche para cada cubano quedaron como promesas incumplidas de los primeros Lineamientos.

La llamada “actualización” acumuló innumerables transformaciones económicas, organizativas y cambios en las normas jurídicas, pero sin querer introducir verdaderas lógicas e incentivos de economía de mercado en el sector agropecuario.

Vietnam, que sí se ha movido en esta dirección con determinación y ha transformado radicalmente su modelo económico, logró un crecimiento sostenido promedio anual del sector agropecuario de 3,9% durante los años 90 y de 3,8% en los 2000. Con estos crecimientos logró incrementar su capacidad de producción de alimentos en 50% durante la primera década y la duplicó al cabo de veinte años.

Con la economía de municipio estamos nuevamente en el terreno de lo experimental, a pesar de todos los fracasos que el gobierno cubano ha acumulado durante tres décadas cuando ha tratado de relajar a medias o ha intentado solo “actualizar” el modelo de command economy, también llamado socialismo burocrático, entre otras posibles denominaciones.

Nada asegura que el cambio de la escala territorial (a los municipios) vaya a garantizar el éxito de los mecanismos administrativos en la contratación y en la formación de precios que no funcionaron a nivel nacional.  Ya es conocida la resistencia del gobierno cubano a considerar reformas plenas de mercado. Cuando existe una variante intermedia, esta siempre ha sido la preferencia oficial.

En resumen, sí se aprecia en las normas publicadas este año una flexibilización de los mecanismos de comercialización, pero sin que se lleguen a instrumentar verdaderos incentivos y señales de mercado para el sector agropecuario. Es posible que se vean algunos resultados positivos puntuales. Pero para alcanzar un resultado significativo y sostenible se necesita avanzar mucho más y ofrecer claridad y confianza al campesino de que la política para el sector agrícola se va a distanciar, definitivamente, de los errores del pasado.