Desafíos del sector externo en un contexto de crisis económica en Cuba: la imperiosa transformación integral

El desempeño económico y social de Cuba ha estado estrechamente vinculado al entorno internacional, dada la condición de economía pequeña, su estructura productiva poco diversificada, su limitada capacidad competitiva y la alta dependencia de ingresos por exportaciones de bienes y servicios, así como de flujos financieros externos para garantizar la reproducción ampliada.

Entre 2019 y 2022 se registra un perceptible deterioro en el sector externo de la economía cubana, el cual se venía manifestando desde mediados de la década anterior. Este empeoramiento reciente tiene múltiples factores causales, pero entre ellos deberían resaltarse los siguientes:

• La implementación fragmentada y parcial de las transformaciones en el modelo económico cubano, que no ha mejorado los niveles de competitividad y crecimiento de la economía a escala agregada, y en tiempos más recientes ha agudizado las distorsiones macro y microeconómicas.

• El agudo retroceso en el clima de relaciones bilaterales con los Estados Unidos desde la llegada al poder de la administración Trump y el incremento notable de las sanciones aplicadas que han perjudicado sobremanera las transacciones económicas externas.

• La profunda recesión económica global a partir de la pandemia de la COVID-19 (todavía no superada) y sus efectos sobre la demanda externa de bienes, los ingresos por turismo, las remesas y el aumento del precio de las importaciones.

• Los severos problemas institucionales y de desempeño que ha experimentado la economía venezolana desde 2014, la que constituyó el principal socio comercial y de cooperación económica externa de Cuba hasta el año 2020.

• Los elevados costos económico-financieros que en esa coyuntura tuvo que asumir el Estado cubano para hacer frente a la pandemia de la COVID-19 y sus efectos en términos económicos y sociales.

En este artículo se resumen algunas de las características más relevantes que tipifican al comercio exterior de bienes y servicios de Cuba en los últimos tiempos, y se hacen algunas observaciones sobre los desafíos del sector externo a corto y mediano plazo.

Cambios en las relaciones comerciales externas a partir del Período Especial

Al perder Cuba las condiciones excepcionales que regían el intercambio con los países del antiguo bloque socialista a fines de los 80, y sobre todo al desaparecer la antigua Unión Soviética en 1992, el comercio exterior cubano sufrió un complejo proceso de ajuste a las nuevas condiciones externas en que tenía que desenvolverse el país. Se verificaron cambios perceptibles en el patrón de inserción externa de Cuba y se produjo una diversificación significativa, tanto en términos de la estructura material de la canasta exportadora como de la matriz geográfica de los intercambios.  Sin embargo, a partir de 2004, y hasta 2014, se observó cierta reversión en esta última tendencia en la medida que Venezuela incrementaba de manera sostenida su ponderación dentro de los intercambios comerciales externos y se convertía en uno de los más importantes socios comerciales de Cuba.

La cartera de ventas externas varió sustancialmente en su composición. Cuba pasó de ser un país exportador de bienes primarios (azúcar, níquel, tabaco, cítricos y café) a una economía donde más del 70 % (en promedio) de sus ingresos por exportaciones están determinados por servicios comerciales.  Se trata, particularmente de servicios profesionales, sobre todo en el sector de la salud y el turismo.^[i]

En el caso de las exportaciones de mercancías, se han mantenido esencialmente bienes basados en recursos naturales con muy bajo valor añadido --azúcar, ron, tabaco, níquel, algunos rubros de la pesca, y en ciertos años, petróleo y derivados--, aunque entre 2010 y 2016 se incrementaron paulatinamente las exportaciones de productos de la industria médica y biofarmacéutica cubana. Más allá de las oscilaciones de precios y de las coyunturas particulares del ciclo económico internacional, los ingresos por ventas externas de bienes registraron niveles inferiores a lo logrado en décadas anteriores.^[ii]  Esto último se agravó con el gradual desmantelamiento de la industria azucarera, cuya capacidad de generar ingresos en divisas no ha podido compensarse con aumentos sostenibles de exportaciones por otros sectores productivos.

La participación de los distintos mercados cambió de forma significativa el perfil geográfico de relaciones comerciales externas de Cuba. El intercambio comercial de bienes se reorientó en un primer momento, desde la Unión Soviética y Europa del Este hacia Europa Occidental y Canadá, mientras que luego América Latina y el Caribe (con Venezuela en primer lugar) y China aumentaron de manera sostenida su cuota de mercado.^[iii]

Debe mencionarse el caso excepcional de Estados Unidos, un importante suministrador de alimentos y otros productos del sector agroalimentario desde principios de este siglo, aunque hay que resaltar que estas ventas a Cuba operan en condiciones muy particulares: sin acceso a créditos, mediante pagos por adelantado, con el requerimiento de licencias especiales y con normas muy estrictas en cuanto a la transportación de dichos bienes.

En el caso del comercio de servicios, los ingresos por la exportación de servicios profesionales han sido generados en su totalidad por naciones en desarrollo con las que el país tiene firmados acuerdos de carácter intergubernamental y han garantizado el logro de contratos de gran volumen y una rápida entrada en el mercado. No obstante, como se constató en la segunda década de la actual centuria, el mantenimiento de esos arreglos depende de la configuración política – y también de la capacidad fiscal-- de los gobiernos de dichas naciones, lo cual genera incertidumbres y riesgos.

Como se sabe, los ciclos electorales pueden determinar la rotación de partidos con distintas percepciones ideológicas y, por ende, con diferentes visiones respecto a las relaciones de cooperación que sus predecesores en el poder han mantenido con Cuba.

Respecto a los ingresos por servicios turísticos, Canadá y varios países de Europa Occidental han sido los principales emisores de turismo a Cuba durante estos años, aunque Estados Unidos se constituyó en el segundo mercado emisor entre 2016 y 2017, sobre todo por las visitas que realizan los cubanos residentes en esa nación, pero también ciudadanos estadounidenses.

Históricamente, la economía cubana se había caracterizado por registrar desbalances externos, determinados esencialmente por un limitado dinamismo exportador que no satisfacía los ingentes requerimientos de crecimiento de las compras externas que exigía la economía nacional. Sin embargo, desde 2009 el país comenzó a acumular superávits en la cuenta corriente de su Balance de Pagos como resultado del excedente que se registraba en el comercio exterior de bienes y servicios.

Si bien el saldo del comercio de mercancías ha sido siempre deficitario --y como tendencia esos saldos negativos se han incrementado --, fueron compensados por el considerable excedente que generaba la cuenta del intercambio externo de servicios, hasta fecha bien reciente.  

El deterioro del sector externo durante los últimos años

Desde fines de 2015 se comenzaron a notar síntomas inequívocos de agudos problemas en el sector externo, lo que obviamente se reflejó en las finanzas externas del país.

A partir de 2014 se produjo un cierto punto de inflexión en el intercambio comercial total entre Cuba y Venezuela, en la misma medida en que el colapso de los precios del petróleo en 2014^[iv] propició el inicio de una profunda recesión económica en ese país, que se ha extendido durante más de siete años agudizada por importantes distorsiones macroeconómicas y de políticas, y por las sanciones impuestas por los Estados Unidos. Ello redujo dramáticamente el espacio fiscal del Estado venezolano, y por consiguiente su capacidad para mantener los niveles de intercambio y colaboración con Cuba.   Adicionalmente, otros socios comerciales de importancia para Cuba con alta exposición al mercado petrolero mundial --Rusia, Argelia y Angola--, se vieron afectados por este escenario bajista en el precio de los hidrocarburos entre 2014 y 2019.

Por otra parte, la llegada al poder en Brasil y Ecuador de gobiernos con una clara posición ideológica opuesta a sus predecesores implicó la interrupción de las relaciones de cooperación con Cuba, sobre todo en el campo de los servicios médicos, lo que determinó una caída perceptible en los ingresos por exportación de servicios profesionales cubanos.

Por último, el acentuado deterioro de las relaciones con los Estados Unidos desde la llegada al poder del presidente Donald Trump significó un fuerte golpe para la economía cubana, no solo por sus impactos directos (reducción drástica de la conexión aérea entre los dos países, disminución de montos máximos permitidos de remesas, activación del título III de la Ley Helms-Burton, prohibición de viajes a norteamericanos a Cuba bajo la anterior licencia general de “contactos pueblo a pueblo”, la inclusión de Cuba en el listado de estados que no colaboran en la lucha contra el terrorismo,  etc.) sino también por las implicaciones extraterritoriales de esas medidas y la elevación del riesgo-país que suponen.

Hasta 2018, el descenso de las exportaciones e importaciones con Venezuela y el deterioro del comercio exterior de bienes se paliaron parcialmente mediante el crecimiento en los ingresos por turismo, el aumento de las remesas y con una política fiscal expansiva.^[v] Sin embargo, la sostenibilidad de estos amortiguadores era cuestionable,^[vi] y la agudización de las sanciones norteamericanas, la emergencia de la pandemia de COVID-19 y la profunda crisis económica que le sucedió tuvieron un impacto dramático sobre la economía y sociedad cubanas entre 2019 y 2021.

Por lo tanto, el muy bajo crecimiento económico cubano de menos del 2% promedio anual entre 2011 y 2018, fue seguido por una contracción de la actividad económica en el año 2019 de -0,2% y de casi -11% en 2020. El balance del comercio exterior de bienes, que había registrado un saldo deficitario de más de 9 000 millones de dólares en 2013, financiado con creces por un excedente en las exportaciones netas de servicios de más de US $ 12 100 millones en ese año, se tuvo que reducir ante el descenso marcado de las exportaciones de bienes desde esos años. Las exportaciones de mercancías de Cuba pasaron de US $ 2 373 millones en 2018, a US$ 2 062 millones en 2019, y a solo poco más de US $ 1 700 millones en 2020. Ello obligó a un ajuste en las importaciones a sólo US $ 9 901 millones en el 2020, cuando el saldo en el comercio exterior de servicios registró un superávit de solo US $ 7 400 millones.^[vii]  En términos del saldo en la cuenta corriente del balance de pagos de Cuba, este agudo deterioro externo se expresa gráficamente en la conversión de un excedente de US $ 3 112 millones en 2014 a un superávit menor a US $ 200 millones en el 2020.^[viii]

Como se sabe, este agudo choque externo experimentado por la economía cubana durante los últimos tiempos, que se agudiza entre 2019 y 2021, propicia la agudización de desequilibrios macroeconómicos y rezagos estructurales acumulados que, de no enfrentarse decididamente, generan un círculo vicioso que termina incrementando esos desequilibrios.

Desafíos a corto y mediano plazos

Ante este entorno internacional adverso, la economía cubana necesita avanzar por la senda de la transformación estructural y no suponer que resulta posible encontrar contrapartes externas que brinden relaciones favorables y concesionales como las que ofrecieron a Cuba otros socios estratégicos (la ex URSS hasta 1989 y Venezuela hasta 2014) en ciertas condiciones históricas. En definitiva, la solución de los problemas de la economía cubana no parece estar tanto en identificar los apoyos que se pueden concitar desde el exterior (aunque ello es importante), sino en la capacidad para poner en marcha un proceso coherente, profundo y previsible de transformaciones productivas e institucionales que atraigan la inversión y estimulen la productividad del país.^[ix]

En definitiva, de lo que se trata es de superar, como resultado de esas transformaciones, los rasgos que evidencian la creciente vulnerabilidad del sector externo durante los últimos años, a saber:

• Estructura de inserción externa de bienes muy concentrada en un reducido grupo de productos con bajo contenido tecnológico, y que no guarda relación con el relativamente alto nivel de instrucción y calificación de la fuerza de trabajo del país.

• Alta voracidad importadora, lo cual se constata en la estimación de que para un crecimiento del PIB cubano de 1% se requiere un aumento de las importaciones de 1,7%.

• Muy reducida capacidad de sustituir importaciones por producción nacional y de aprovechar las oportunidades del mercado externo para transformar la oferta doméstica en ventas externas.

• Existencia de algunos sectores dinámicos en los intercambios mundiales con cierto grado de madurez y reconocimiento internacional --por ejemplo, los productos derivados de la industria biotecnológica y farmacéutica cubana--, que están constreñidos en su desarrollo exportador por limitaciones estructurales y normativas.

• Marcada pérdida de participación en el comercio internacional de bienes y servicios y marginalización de la economía cubana en los flujos económicos internacionales.

La superación de lo anterior solo será posible con una mayor coherencia y profundización en las transformaciones en el modelo económico cubano, única alternativa para reducir sostenidamente la elevada vulnerabilidad externa que caracteriza estructuralmente al país. Esas modificaciones implicarían:

• Avanzar en una transformación radical de los flujos productivos, lo cual supone una transformación productiva y tecnológica del entramado empresarial y la infraestructura.

• La eliminación paulatina de importantes distorsiones macroeconómicas incrementadas recientemente --por ejemplo, los insostenibles déficits fiscales, la creciente y muy elevada tasa de inflación, la multiplicidad de tipos de cambios, la no convertibilidad interna del peso cubano y el elevado grado de dolarización de la economía nacional.

• El reconocimiento del mercado y la creación de las normas e instituciones en que el mismo se reproduce.

• Una redefinición radical de la intervinculación entre las diferentes formas de propiedad en la economía nacional y en su vínculo con el exterior. Como complemento  a esta transformación del modelo económico y social, las  prioridades de la política económica exterior de Cuba deberían incluir:
  • continuar diversificando en términos geográficos las relaciones económicas externas;
     
  • revaluar los acuerdos suscritos por Cuba en algunos organismos de cooperación e integración de alcance regional y propiciar de manera paulatina la incorporación a otros a los que no se pertenece; y
     
  • reducir al mínimo los costos asociados a la negociación y el establecimiento de inversiones extranjeras, garantizando la creación de un marco normativo que ofrezca garantías, incluyendo la asociación del capital extranjero con el sector privado nacional y reconozca los riesgos que asumen los inversionistas que apuestan por Cuba.
     

En resumen, lo anterior supone transitar hacia una nueva lógica económica que permita salir a la economía cubana del círculo vicioso en el que ahora se encuentra, promoviendo para ello un nuevo marco institucional adaptado a ese propósito^[x].

[i] Ya a principios del actual siglo, los ingresos por turismo sobrepasaron las divisas que generaron las exportaciones de azúcar. Por su parte, en 2006 las ventas externas de servicios profesionales (de salud) se convirtieron en el principal rubro de ingresos externos de la economía cubana.

[ii] Determinado no solo porque los precios eran inferiores a los preferenciales que se obtenían en los marcos de la “integración económica socialista”, sino por caídas en los niveles de producción física.

[iii] En 2000, Venezuela y China representaron el 14% y el 8% del intercambio comercial total de Cuba, mientras que en 2015 esas proporciones se habían incrementado hasta 28% y 17%, respectivamente.

[iv] Las exportaciones de petróleo generan más del 90% de los ingresos en divisas de Venezuela.

[v] El déficit fiscal pasó de poco más del 2% del PIB cubano en 2014 a más del 8% en 2017 y 2018 para reducirse un poco en el 2019. Sin embargo, registró un déficit record de más del 17% del PIB en 2020.

[vi] En 2018 y 2019 el arribo de turistas y los ingresos por exportaciones se desaceleraron de forma clara y también la entrada de remesas.

[vii] Cálculos a partir de ONEI (2021), Anuario Estadístico de Cuba, Edición 2021 (Capítulo 8, Sector Externo)

[viii] Datos estimados por Economic Intelligence Unit (EIU), Cuba Country Report, varios números.

[ix] Véase José Antonio Alonso y Pavel Vidal, “La reforma económica en Cuba; atrapada en el medio”, Monografías CIDOB, 78, Barcelona, 2020.

[x] Véase José Antonio Alonso y Pavel Vidal, ob. cit.

Antonio Romero Gómez. Economista cubano. Doctor en Ciencias Económicas por la Universidad de La Habana (UH), donde es Profesor Titular. Ha sido director del Centro de Investigaciones de Economía Internacional (CIEI) y funcionario internacional en la Secretaría Permanente del Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe (SELA). Fue Decano de la Facultad de Economía de la UH. Es Presidente de la Cátedra de Estudios del Caribe “Norman Girvan” de la UH. La Universidad Simón Bolívar (Barranquilla, Colombia) le confirió el título de Doctor Honoris Causa en Ciencias Sociales y Humanas.