Paradojas de las políticas públicas en Cuba

El diseño de políticas públicas es como un viaje al futuro desde el presente. Cada decisión implementada pondrá en marcha una serie de reacciones en cadena que deben ser planeadas y monitoreadas con cuidado para reducir efectos no deseados. En Policy Paradox. The Art of Political Decision-Making, Deborah Stone definió como paradojas de política los impactos contradictorios, a veces inesperados, del diseño e implementación de políticas públicas (Stone, 2012). Por ejemplo, algunas políticas de protección a los desempleados pueden reducir incentivos para buscar empleo de forma rápida y los incrementos de salarios pueden, en algunas instancias y contextos, impactar precios y reducir la capacidad de compra del salario real, anulando el incremento inicial de los salarios.

Estas paradojas son comunes en el diseño e implementación de políticas públicas y no necesariamente implican que las políticas son erróneas. Por eso, la claridad en los objetivos de las políticas, los criterios y los indicadores para su evaluación en un período de tiempo determinado permiten corregir algunas de esas paradojas, si fuera necesario.

En este artículo se hará un repaso de algunas paradojas de políticas públicas presentes en el diseño e implementación de las políticas socioeconómicas en la Cuba de las últimas décadas.

La política social cubana ha tenido un enfoque tradicional igualitario. El igualitarismo, a diferencia de la equidad, “iguala” las necesidades de todos, reduciendo la oportunidad a fin en sí misma, en lugar de un medio para alcanzar un fin social y económico. En materia de políticas públicas, esto coloca en desventaja a los más vulnerables, que requieren tratamiento diferenciado. La política social cubana, cuyo objetivo es ayudar a los más vulnerables, tuvo éxito en muchas áreas.

Sin embargo, las décadas recientes han mostrado que las mujeres, las personas no blancas, los ancianos y los pobres continúan en posiciones vulnerables y de riesgo que resultan, directamente, del diseño de estas políticas en períodos de crisis económica. Esta se ha convertido en una de las principales paradojas de las políticas sociales en Cuba: no han sido capaces, en el largo plazo, de reducir la vulnerabilidad¹ a la pobreza, ni de evitar el incremento de las desigualdades.²

Tradicionalmente, Cuba también mantuvo una política de pleno empleo que garantizaba ocupación a casi todo aquel que lo necesitara. Este es un principio loable, pero no exento de costos económicos y sociales. El primer impacto ha sido un sustancial crecimiento de subempleo que se reflejó tradicionalmente en las plantillas infladas. Esto venía acompañado de otra paradoja: individuos ocupados, pero sin contenido real de trabajo. Y ha tenido un impacto históricamente en la productividad, que afecta la eficiencia económica.³ (Mesa-Lago, 2010)

Desde los años 90 en adelante la política de empleo expandió de forma intermitente, aunque con incrementos, la participación del sector privado en la economía. Su objetivo explícito ha sido que el trabajo por cuenta propia (TCP) sirviera como aliciente a los problemas de empleo que se derivan de las reducciones de plantillas en el sector estatal en períodos de crisis económica y reforma. Los datos globales muestran que la política de expansión del TCP logró su objetivo de absorber a una masa sustancial de desempleados en los años 90 y durante la llamada Actualización (2011-2017): “De generar el 84% de los empleos en el 2009, el sector estatal ha pasado al 71% en el año 2016. En contraposición, el sector cooperativo y privado ha crecido hasta ofrecer el 29% de los puestos de trabajo nacionales (17% en el sector cooperativo y 12% en el sector del cuentapropismo)” (Bahamonde, 2018).

Pero una mirada más detallada revela impactos contradictorios. En reiteradas oportunidades los dirigentes cubanos hicieron pública la preocupación sobre la acumulación de riqueza en manos de privados que llevara al incremento de las desigualdades.

Un efecto que parece hasta cierto punto inevitable y corregible con una política impositiva adecuada. Sin embargo, a ese análisis general escaparon los impactos diferenciados que la expansión del TCP tendría en la estructura de ingresos de Cuba.

Núñez Sarmiento (2015) señala la discriminación de género incorporada en el diseño del TCP: las categorías ocupacionales mayoritariamente autorizadas durante más de dos décadas para ejercer por cuenta propia eran obreros y trabajadores de servicios, dominadas por hombres (en 2013, estos representaban casi el 84% de todos los operarios y el 60% de los trabajadores de servicios). La mitad de las mujeres ocupadas son profesionales y técnicos, actividades excluidas del sector privado hasta recientemente (Núñez Sarmiento, 2015, p. 117).  

Este diseño colocó a las mujeres en franca desventaja durante casi tres décadas al limitar su acceso a mejores ingresos y sus posibilidades de registrarse como autoempleadas ejerciendo sus profesiones. En el momento en que la legislación otorgó personalidad jurídica a las pequeñas y medianas empresas nacionales privadas, en 2022, la acumulación de capital ya se encontraba desproporcionadamente en manos de hombres [blancos].

Las mujeres cubanas han sido puestas en posición desventajosa por un diseño de políticas que no contempla las peculiaridades de sus condiciones de inserción en sociedad e ignora que cargan con el peso de las tareas de cuidado y, por lo tanto, destinan una proporción significativa de sus ingresos a ello, por oposición a sus pares masculinos (ver, por ejemplo, Maqueira & Torres, 2021).

En 2002 Cuba cerró 70 centrales azucareros considerados económicamente irrentables y reubicó y reorientó profesionalmente a más de 100 000 trabajadores provenientes de ese sector. Desde la perspectiva de corto plazo, medida en términos de eficiencia, esta política cumplió su objetivo. La paradoja es que mientras se trataba de ahorrar dinero a la economía, en el corto plazo se sacrificó la vida de los bateyes, algunos con más de cien años de tradición azucarera (Álvarez Rodríguez, 2013). En ese proceso, inevitablemente, se perdió conocimiento generacional. Y en el largo plazo se perdió también la tradición azucarera cubana, con sus correspondientes costos económicos y sociales.

Recientemente, la Tarea Ordenamiento [monetario] (TO) tuvo como principal objetivo de política la reunificación monetaria y la recuperación de las funciones del peso cubano (CUP) como dinero. Esto, entre otras cosas, debía aliviar el peso de los desequilibrios financieros resultantes de la dualidad monetaria y cambiaria sobre las familias cubanas, sobre todo por el acceso diferenciado a divisas.

Con independencia de las complejidades de la política monetaria, la eliminación del peso cubano convertible (CUC) de la circulación produjo, paradójicamente, efectos negativos más serios que los causados por su existencia.

 Luego de la desaparición del CUC de la circulación monetaria, Cuba continuó siendo una economía con múltiples monedas --el peso y la moneda libremente convertible (MLC), más las divisas que continúan teniendo capacidad de compra, por ejemplo, en mercados informales--., múltiples tipos de cambio y una escalada inflacionaria que ha hundido el valor del peso.⁴ Todo esto impacta de forma aún más aguda a los asalariados cubanos, a los pensionados y a aquellas personas sin acceso --o con acceso limitado-- a divisas. Los mismos que la TO prometió no abandonar a su suerte.

Típicamente las políticas públicas se acompañan de resultados contradictorios y a veces es inevitable mejorar algunas áreas sin afectar otras. Es imposible, a priori, predecir todos los potenciales impactos de las políticas y las paradojas no necesariamente indican que las políticas son erradas. Es por eso que el proceso de diseño de políticas públicas pone énfasis en la relevancia de su evaluación periódica.

 Ello implica el establecimiento de objetivos claros, así como criterios e indicadores de evaluación y horizonte temporal bien definidos para medir el cumplimiento de esos objetivos. Si ninguno o solo algunos de esos requisitos se cumple en el proceso, los diseñadores de políticas no dispondrán de mecanismos para conocer si los objetivos se logran, y hasta qué punto, o si en el proceso se han afectado otras áreas de la economía y la sociedad que obligan a repensar la estrategia o el rediseño de las políticas.

Hasta donde conocemos, no existe mecanismo de evaluación periódica de las políticas públicas cubanas o no se hace público. Las políticas públicas son de responsabilidad colectiva y comunitaria porque afectan a todos los que, de forma directa o indirecta, serán impactados por ellas.

Es un derecho fundamental conocer no solo su diseño, sino también recibir retroalimentación e información transparente sobre el proceso de implementación y evaluación de políticas --si existe-- y sobre los mecanismos que se pondrán en funcionamiento para corregir las desviaciones de la intención original. O lo que es lo mismo: corregir resultados contradictorios o reducir su impacto en la medida de lo posible. 

[1] Vulnerabilidad se usa en este contexto para referirse a aquellas personas cuyas condiciones socioeconómicas los colocan en una posición de riesgo mayor a sufrir pobreza. Vulnerabilidad es un término que no habla de la condición presente, sino de riesgo futuro. (Valdés Gázquez, 2021)

[2] Mayra Espina estimó que el índice de GINI -indicador usado para medir desigualdades- creció de 0.24 en 1986, a 0.4 en 2013 (Bye, 2020, p. 87)

[3] Mesa-Lago (2010) estimó una caída del 31% en la productividad entre 1989-1993 y un exceso de 500 000 trabajadores subempleados en Cuba en 1993, resultado del sostenimiento del pleno empleo como política laboral en los años de la crisis. (Mesa-Lago, 2010, p. 60)

[4] Ver, por ejemplo, Tasas de cambio | elTOQUE

Referencias

Álvarez Rodríguez, M. (2013). La Callada Molienda | The Quiet Harvest. Ediciones La Memoria - Centro Pablo de la Torriente Brau.

Bahamonde, T. L. (2018). Mercado Laboral Cubano: Distorsiones y Retos. Annual Proceedings of The Association for the Study of the Cuban Economy, 28.

Bye, V. (2020). Cuba, From Fidel to Raúl and Beyond. En Cuba, From Fidel to Raúl and Beyond. Palgrave MacMillan.

Maqueira, A., & Torres, A. (2021). Cuba in the time of COVID-19: Untangling gendered consequences. Agenda, 35(4), 117-128.

Mesa-Lago, C. (2010). El desempleo en Cuba: De oculto a visible. Espacio Laical, 4, 59-66.

Núñez Sarmiento, M. (2015). La cara de género del «cuentapropismo» habanero. En M. Espina Prieto & D. Echevarría León (Eds.), Cuba: Los correlatos socioculturales del cambio económico (pp. 113-127). Ciencias Sociales & Ruth Casa Editorial.

Stone, D. (2012). Policy Paradox: The Art of Political Decision Making. W.W. Norton & Company.

Valdés Gázquez, M. (2021). Vulnerabilidad social, genealogía del concepto. Gazeta de Antropología, 37(1).